Desinformações Tributárias

É indiscutível que o sistema tributário brasileiro tem muitos problemas, agravados, aliás, por incompreensíveis decisões judiciais e pela mora legislativa em relação a leis complementares, previstas na Constituição de 1988 e jamais editadas.

Esse quadro propicia a construção de falácias, saltos lógicos e desinformações de todos os gêneros.

Aponta-se, como evidência da complexidade do sistema tributário, a existência de alíquotas distintas de IPI para produtos de perfumaria. Se isso fosse um problema era algo que seria resolvido com um modesto decreto.

Outra evidência, inclusive utilizada em peça veiculada na internet, é o caso dos sapatos crocs. Afirma-se que mudanças na classificação desses sapatos resultou em autuações fiscais. Erro palmar. A questão não era tributária. Tratava-se da aplicação pela Câmara de Comércio Exterior (Camex) de direitos antidumping em importações de calçado da China. Além disso, a classificação já tinha gerado controvérsias no âmbito internacional, tendo demandado deliberação específica na Organização Mundial de Aduanas, em Bruxelas.

A pesquisa Doing Business do Banco Mundial é recorrentemente citada para justificar projetos de reforma tributária, sob a inverossímil alegação de que o pagamento de impostos no Brasil exigia mais de 2 mil horas anuais. Afora ser matéria relacionada com o burocratismo e não com a natureza dos tributos, cerca de 97% dos contribuintes são optantes do Simples e do lucro presumido que cumprem suas obrigações com muita facilidade, graças à simplicidade dos regimes e aos eficientes aplicativos disponíveis. De resto, a pesquisa foi “descontinuada” pelo Banco, em 2021, em virtude de fraudes e inconsistências detectadas por auditoria independente.

Fala-se, também, em aumentar a arrecadação mediante revogação de benefícios fiscais. Essa pretensão, contudo, encerra várias armadilhas: não é claro o conceito de renúncia fiscal, que muitas vezes inclui situações que decorrem de preceito constitucional de observância obrigatória, como a tributação das micro e pequenas empresas; a extinção de um benefício fiscal pode implicar o encerramento do negócio beneficiado, sem proveito para a arrecadação; o Código Tributário Nacional veda o cancelamento de benefício dado por prazo certo e sob condições.

Vence esse torneio de desinformações o anúncio de que uma reforma tributária, cujo escopo a rigor se desconhece, promoverá um crescimento de 10% no PIB brasileiro, em 15 anos. Há, também, quem acredite em duendes.

 

 

Despesismo

O título deste artigo remete a uma palavra ainda não incorporada aos dicionários brasileiros. Em Portugal, entretanto, já foi abonada pelo renomado dicionário da Academia de Ciências de Lisboa, que a define como a “prática que consiste no dispêndio exagerado de dinheiro, na realização de despesas ou gastos excessivos e utilidade pouco evidente, sobretudo por parte do Estado ou de outras entidades públicas”.

Na recente campanha eleitoral, não ouvi de nenhum candidato a qualquer cargo referência ao corte de despesas perdulárias. Ao contrário, muitos defenderam, não raro como mero apelo demagógico, a expansão das despesas.

É razoável admitir que algumas propostas de novos gastos tenham fundamento, mas deveriam vir acompanhadas de medidas visando a contenção do despesismo, senão seu financiamento ficará à conta de elevação da carga tributária, sabidamente alta, ou de um irresponsável aumento do endividamento público.

Além dos eventos climáticos extremos, não se pode desconhecer que o próximo governo enfrentará um cenário internacional adverso, envolvendo inflação e recessão nos países desenvolvidos, desaceleração econômica na China impactando as exportações de comodities, crise energética na Europa, fome na África e uma imprevisível trajetória na agressão da Rússia à Ucrânia.

No âmbito das enormes carências do Estado brasileiro, seria recomendável, embora pouco provável, a implementação de um programa de reestruturação do gasto público, que prestigiasse a eficiência, proclamada no art. 37 da Constituição, e eliminasse o despesismo.

Há uma inesgotável lista de despesas que sugam as receitas e comprometem a prestação de serviços públicos: o malsinado orçamento secreto, fonte permanente do mau uso do dinheiro público e da corrupção; os cargos de vice no Poder Executivo da União, Estados e Municípios; as cotas de “representação” parlamentar; a remuneração e as “assessorias” de vereadores em pequenos Municípios, que subsistem às custas de transferências; a remuneração de agentes públicos por participação em conselhos de empresas estatais; a jornada de trabalho dos policiais militares, que faculta a prestação de serviços privados ou participação em “milícias”; as “indenizações” nos Poderes Legislativo e Judiciário, e no Ministério Público; o excesso de representações diplomáticas no Exterior, sem nenhum fundamento econômico ou político; as duplas férias e conversão em remuneração, os feriados especiais e os recessos no Poder Judiciário e no Ministério Público. Utopia? Certamente.

 

Despesismo

O título deste artigo (‘Despesismo’) remete a uma palavra ainda não incorporada aos dicionários brasileiros. Em Portugal, entretanto, já foi abonada pelo renomado dicionário da Academia de Ciências de Lisboa, que a define como a “prática que consiste no dispêndio exagerado de dinheiro, na realização de despesas ou gastos excessivos e utilidade pouco evidente, sobretudo por parte do Estado ou de outras entidades públicas”.

Na recente campanha eleitoral, não ouvi de nenhum candidato a qualquer cargo referência ao corte de despesas perdulárias. Ao contrário, muitos defenderam, não raro como mero apelo demagógico, a expansão das despesas.

É razoável admitir que algumas propostas de novos gastos tenham fundamento, mas deveriam vir acompanhadas de medidas visando a contenção do despesismo, senão seu financiamento ficará à conta de elevação da carga tributária, sabidamente alta, ou de um irresponsável aumento do endividamento público.

Além dos eventos climáticos extremos, não se pode desconhecer que o próximo governo enfrentará um cenário internacional adverso, envolvendo inflação e recessão nos países desenvolvidos, desaceleração econômica na China impactando as exportações de comodities, crise energética na Europa, fome na África e uma imprevisível trajetória na agressão da Rússia à Ucrânia.

No âmbito das enormes carências do Estado brasileiro, seria recomendável, embora pouco provável, a implementação de um programa de reestruturação do gasto público, que prestigiasse a eficiência, proclamada no art. 37 da Constituição, e eliminasse o despesismo.

Há uma inesgotável lista de despesas que sugam as receitas e comprometem a prestação de serviços públicos: o malsinado orçamento secreto, fonte permanente do mau uso do dinheiro público e da corrupção; os cargos de vice no Poder Executivo da União, Estados e Municípios; as cotas de “representação” parlamentar; a remuneração e as “assessorias” de vereadores em pequenos Municípios, que subsistem às custas de transferências; a remuneração de agentes públicos por participação em conselhos de empresas estatais; a jornada de trabalho dos policiais militares, que faculta a prestação de serviços privados ou participação em “milícias”; as “indenizações” nos Poderes Legislativo e Judiciário, e no Ministério Público; o excesso de representações diplomáticas no Exterior, sem nenhum fundamento econômico ou político; as duplas férias e conversão em remuneração, os feriados especiais e os recessos no Poder Judiciário e no Ministério Público. Utopia? Certamente.

 

 

Um improvável programa de governo

O debate eleitoral, até o momento, não tem sido animador, pela escassez de propostas voltadas para a superação dos inúmeros problemas do País. Ao contrário, prevalecem grosserias pessoais, proposições demagógicas ou ingênuas, insistente recitação de estatísticas mal decoradas ou insubsistentes.

Acumulamos uma robusta agenda de problemas, que este artigo não tem a pretensão de esgotar. A despeito disso, dedico algumas linhas ao que entendo deveriam ser prioridades em um programa de governo: erradicação da pobreza e reforma do Estado.

Transferências de renda para os vulneráveis, como ocorre há décadas, constituem programas indispensáveis. Porém, é imperioso que se façam acompanhar de iniciativas que impliquem ascensão social dos pobres mediante a conversão do auxílio em emprego. Sem isso haverá a perpetuação de um quadro que tão somente aproveita ao populismo, em permanente flerte com o autoritarismo.

Reforma do Estado não pode ser confundida com propostas que se limitam a definir regras de ascensão ou contratação de servidores públicos. Tem que ser algo muito mais ambicioso: instituição de um conjunto de parâmetros de eficiência, sustentabilidade e responsabilidade social de observância obrigatória; implementação de um sistema nacional de gestão moderna na educação, saúde e segurança públicas e na rede prisional; implantação de um programa permanente de desburocratização; restabelecimento da ordem orçamentária; reestruturação do gasto público, procedendo-se ao controle de sua evolução; reforma do Poder Judiciário, com ênfase na racionalização dos processos decisórios e eliminação das patologias processuais; fixação de padrões de remuneração para os servidores de todos os Poderes, com eliminação de penduricalhos, férias em dobro, turnos especiais e indenizações diversas, e com observância estrita do teto de remuneração; disciplinamento da participação do Estado na gestão das estatais e fixação de critérios objetivos para a privatização.

O enfrentamento da pobreza e das previsíveis turbulências fiscais vai demandar receitas extraordinárias. Felizmente, é possível gerar essas receitas fiscais sem onerar os contribuintes que investem na economia real, promovendo-se a supressão dos privilégios das aplicações no mercado financeiro e em paraísos fiscais, a eliminação de brechas fiscais e a redução do contencioso fiscal por meio de um ousado programa de transação.

É certo que essa pauta encerra problemas complexos sem soluções triviais. Mas não custa refletir e propor.

 

Orçamento secreto, federação provisória

A história do Brasil, tal como é conhecida, é marcada por fantasias e omissões, como o “grito do Ipiranga”, o silêncio sobre o papel decisivo da Imperatriz Leopoldina na independência e os movimentos libertários de 1817 e 1824, o golpe militar eufemisticamente denominado “proclamação” da República, a mitologia em torno de Tiradentes, cujo perfil foi produzido à semelhança de Cristo como retratado pelos pintores renascentistas, etc.

Temos, também, o gosto pelo inacabado. O Decreto nº 1 da República, subscrito pelo Marechal Deodoro da Fonseca, “chefe” do governo provisório, “proclama” provisoriamente a República e a Federação, que, no meu entender, seguem provisórias. O art. 2º da Emenda Constitucional nº 32, de 2001, facultou a existência de medidas provisórias permanentes, sem incomodar sequer aos dicionaristas.

Suscitada em várias ocasiões no período imperial, a Federação de 1889 foi uma cópia mal-acabada do que existia nos Estados Unidos, em circunstâncias absolutamente distintas: lá, ascendente e contratual; aqui, descendente e normativa. Era mais uma manifestação do nosso arraigado complexo de vira-latas, que cultua acriticamente ideias gestadas no Exterior.

Desde então, vivenciamos um federalismo roto, contrastando com o discurso de um pacto federativo que nunca houve.

O federalismo cooperativo, previsto no art. 23 da Constituição, aguarda disciplinamento desde 1988. E ninguém se importa com isso.

A Constituição diz que o ICMS é um imposto seletivo, fundado na essencialidade. Lei complementar reconheceu, embora tardiamente, que combustíveis e lubrificantes são produtos essenciais e, portanto, não podem ter alíquota maior que a modal. Ninguém questiona a essencialidade daqueles produtos. Postula-se, contudo, ressarcimento aos Estados por uma “perda” que a Constituição impõe.

À competência tributária dos entes federativos, desde a reforma tributária de 1965, acrescentou-se a constitucionalização da partilha de rendas, a pretexto de enfrentar as flagrantes desigualdades inter-regionais. Esse objetivo, todavia, jamais foi alcançado, mesmo porque os critérios de partilha não guardam consistência com ele.

Essa desordem federativa foi agravada pelas “emendas parlamentares”, que, de início, eram pouco expressivas em termos fiscais. Depois, cresceram significativamente e assumiram caráter impositivo. Culminaram com o monstrengo do orçamento secreto. São elas a face ostensiva do desperdício de dinheiro público, da cooptação política pouco virtuosa e, não raro, da corrupção.

Artigo: A precariedade do estado de direito

A Constituição proclama, em seu art. 1º, que o Brasil é um estado democrático de direito, o que presume a submissão de todos à lei e à vontade popular.

Estabilidade e clareza são requisitos mínimos para a observância da lei. Não é isso que se vê no Brasil. Normas são alteradas frequentemente, não raro com qualidade técnica deplorável. A interpretação dada às normas também muda continuamente, sem justificativa plausível.

As evidências dessa degradação normativa, em desfavor da segurança jurídica e do estado de direito, superabundam na mídia. Emendas constitucionais são aprovadas a toque de caixa. Decisões judiciais de grande relevância são tomadas em plenário virtual. Apresento, em seguida, alguns exemplos dessa degradação.

A Emenda Constitucional nº 87, de 2015, que trata da tributação do ICMS nas operações interestaduais não presenciais, estabelece, no art. 2º, que seus efeitos ocorreriam a partir de 2015, ao passo que, no art. 3º, fixa 2016. Esse erro primário passou totalmente desapercebido.

A Constituição prevê que a tributação de combustíveis e lubrificantes pelo ICMS deveria, entre outros requisitos, ter alíquota uniforme no território nacional.

A Lei Complementar nº 192, de 2022, supriu a exigência constitucional de especificação daqueles produtos para instituição da alíquota uniforme, porém invadiu a competência dos Estados ao estabelecer critérios para sua fixação. Não é isso que diz a Constituição. Já os Estados contestaram aquela norma, incluindo nas alegações a de que uniforme não é idêntico. Não é isso o que diz o dicionário.

Decisão judicial recente estabeleceu a não incidência do imposto de renda nas pensões alimentícias recebidas, utilizando, entre outros fundamentos, o de que seria um caso de bitributação. Não é o que está nos arts. 4º e 8º da Lei nº 9.250, de 1995, que prevê a dedutibilidade da pensão alimentícia paga. Gerou-se, ao contrário, uma hipótese de dupla não tributação. Se um casal se separa, o imposto não incidirá nem em que paga, nem em que recebe. Um convite à simulação, especialmente para os ricos.

Desde a instituição do ICM, em 1967, se entendia que aquele imposto e o ICMS, seu sucessor, incidiam nas operações interestaduais havendo ou não transferência de titularidade. Decisão judicial, em 2021, reformulou esse entendimento, ao considerar inconstitucional a incidência sem transferência de titularidade. Será que passamos mais de meio século convivendo com essa inconstitucionalidade sem que ninguém se desse conta?

 

“Mas o fato de ser difícil não deve servir como desestímulo ou desesperança.”

  1. Qual a importância de se promover a ética num momento tão conturbado quanto o que estamos vivendo no País?

A ética, em tese, permeia todas as relações dentro do Estado e na sociedade. É certo que nunca tivemos no Brasil uma estrutura sólida de valores, que fundamentasse uma conduta ética permanente. Infelizmente, percebo que nossos frágeis valores éticos estão em um processo acentuado e contínuo de degradação.

Posso dar vários exemplos de como atuações ou concessões do Estado repercutem no comportamento de toda sociedade. Por exemplo, o teto de remuneração para agentes públicos, estabelecido na Constituição de 1988, nunca foi efetivamente observado.  Para burlar o teto, são criadas remunerações, como auxílio moradia ou diárias de viagens, que não são sujeitas ao Imposto de Renda. Não é ilegal, mas não é ético. Quando o Estado pratica este tipo de concessão, que mensagem transmite para a sociedade? Temos também as cotas de representação parlamentar, que abrem espaço para que parlamentares pratiquem as tão faladas “rachadinhas” e, ainda, as “Emendas do Relator”, envolvendo bilhões de reais, que não se sabe para quem vão.

Tais condutas, quando normalizadas, contaminam toda sociedade, que passa a desvalorizar ou não acreditar na ética como um caminho para o desenvolvimento.

Como a atuação do ETCO pode contribuir para reverter esse cenário?

O ETCO representa uma trincheira muito especial na defesa de um ambiente de negócios justo, em que prevaleça a competição e não a esperteza, e no enfrentamento de problemas da ética concorrencial, sobretudo aqueles que decorrem da tributação. O êxito tem sido parcial, porque existem interesses poderosos antagônicos.

Por exemplo, temos o problema dos devedores contumazes, que criam negócios não como um instrumento para produzir ou comercializar seus produtos, mas para acumular riqueza com o não pagamento de impostos. Em 2003, por iniciativa do ETCO, foi introduzido o artigo 146-A na Constituição para enfrentar esse problema. Lamentavelmente, não se conseguiu avançar na edição da necessária lei complementar. O projeto se encontra no Senado Federal [PLS 284/17], mas avança a passos muito lentos, porque poderosas forças se opõem à sua aprovação.

Como promover mudanças?

Charles de Gaulle dizia que indignação não é um valor. Mas é um bom começo. A indignação conduz à conscientização, que, por sua vez, conduz à convicção. Só quando a indignação conseguir fluir dentro da sociedade brasileira é que vai haver uma consistente defesa de valores éticos. É difícil? Sim. Problemas culturais têm solução difícil. Mas o fato de ser difícil não deve servir como desestímulo ou desesperança. Apenas como um obstáculo sério a enfrentar, contra o qual deve mover-se essa indignação consciente.”

 

 

A lição espanhola

Em abril de 2021, a Espanha decidiu constituir uma comissão formada por especialistas, recrutados no governo e fora dele, para produzir um diagnóstico do seu sistema tributário e a partir daí elaborar propostas visando melhorar sua eficiência e ajustá-lo às novas exigências da fiscalidade ambiental e da economia digital.
Em fevereiro passado, a comissão apresentou, para debates, o “Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria”, um consistente documento de 788 páginas.
A Espanha fez a opção correta. Qualquer reforma deve ser precedida por um diagnóstico, que especifique o problema e aponte, de forma transparente, soluções acompanhadas de suas repercussões. Caso contrário, é um mero pacote autoritário, que não raro embute interesses pouco virtuosos.
O caminho espanhol não é inédito. Na década de 1960, foi instituída, no Brasil, a Comissão Especial da Reforma Tributária, integrada por qualificados especialistas, cujos trabalhos resultaram na Emenda Constitucional nº 18, de 1965, nossa mais arrojada reforma da tributação do consumo.
Ninguém tem dúvidas quanto à existência de inúmeros problemas no sistema tributário brasileiro. É preciso, todavia, examiná-los com profundidade e imparcialidade.
A instituição de uma comissão, hoje, poderia ser um bom começo. Alguns critérios para orientar os trabalhos também ajudariam: só reformar o que for essencial, considerados os benefícios e os custos da mudança; buscar a verdadeira modernidade, que inclui a fiscalidade ambiental, a economia digital, o uso parcimonioso da extrafiscalidade, o novo financiamento da previdência social; coibir o planejamento tributário abusivo, que erode as bases tributárias e gera desequilíbrios concorrenciais.
A temática, todavia, não deveria ficar limitada à reforma dos tributos, em sentido estrito, mas conferir atenção a questões sempre ignoradas: o burocratismo tributário, insistentemente alegado como pretexto de proposições e jamais enfrentado; o federalismo fiscal, colcha de retalhos que abriga inconsistentes critérios de partilhas de renda e suspeitosas transferências voluntárias, e desconhece a especificação das competências dos entes federativos e os arranjos de cooperação entre eles; e o processualismo patológico, principal fonte do assombroso volume de litígios e da insegurança jurídica.
Como ensinava Mário Henrique Simonsen, integrante da Comissão de Reforma: “Se for bem enunciado, o problema mais difícil do mundo será resolvido. Mal enunciado, o problema mais fácil do mundo jamais será resolvido”.