Tributarista Roberto Quiroga fala sobre as descobertas do estudo

O tributarista Roberto Quiroga, professor da faculdade de direito da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV Direito SP), participou de debate após a apresentação do estudo Desafios do Contencioso Tributário Brasileiro. Ele elogiou a iniciativa do ETCO e o trabalho da EY, considerando-os um marco na busca de soluções para o problema do contencioso tributário. “Nós tínhamos alguns levantamentos sobre contencioso, mas não tínhamos uma compilação oficial, feita por uma das quatro principais empresas de auditoria do mundo, que foi bancada e será divulgada por uma instituição com a relevância do ETCO”, afirmou.

Quiroga chamou a atenção para a magnitude do estoque de contencioso federal. “Estamos falando de R$ 3,4 trilhões, mais de 50% do PIB brasileiro, o que revela um dado de muita insegurança. O número mostra que alguma coisa está errada”. E enfatizou a geração de contencioso novo. “Como o estudo mostrou, nos últimos cinco anos, o fisco vem autuando algo em torno de R$ 160 bilhões, R$ 170 bilhões por ano. Isso representa entre 10% e 12% da arrecadação que entram para o contencioso a cada ano.”

Outro destaque da pesquisa comentado por Quiroga foi a concentração da fiscalização em grandes contribuintes. “A EY trouxe um número muito importante: perto de 8 mil empresas representam 60% da arrecadação de impostos e praticamente 80% das autuações do fisco. Então, na verdade, quem a gente está autuando?  Estamos autuando a galinha dos ovos de ouro. As empresas que geram maior arrecadação.”

Outro dado importante trazido pelo estudo, segundo o tributarista, é o aumento do percentual de autuações que estão gerando representação fiscal para fins penais, um instrumento que leva a discussão para a esfera criminal. “Nós estamos vendo um avanço claro na criminalização das condutas tributárias, em que quase 30% dos autos de infração são com representação criminal”, disse.

Quiroga falou sobre as medidas que considera necessárias para reduzir o contencioso. Ele defendeu mudanças no procedimento de fiscalização para uniformizar o entendimento dos fiscais, evitando que a independência funcional seja usada para permitir que cada um tenha a sua própria tese tributária. “Não é que eles não devam ter independência funcional. Mas deveria ter uma hierarquia no sentido de visão da autuação”, explicou. “Hoje, o que acontece? Chega uma fiscalização e o fiscal, com base na sua independência funcional, autua da sua cabeça, da forma que ele quer, sem uma orientação por parte da cúpula da Receita.”

O professor da FGV Direito SP defendeu também a adoção de medidas para prevenir e combater os excessos que vêm sendo praticados por muitos fiscais. Em sua opinião, os fiscais deveriam ser responsabilizados por erros que provocam prejuízos aos contribuintes. “Os fiscais muitas vezes erram feio e nós não temos a contrapartida da cobrança desse erro que ele fez”, explicou. “Precisamos avaliar como melhorar a fiscalização para que não seja um processo de raiva, um processo de um contra o outro, mas algo como o estudo da EY mostrou que acontece nos Estados Unidos, onde o contribuinte pode conversar com o fiscal sobre os erros.”

Quiroga falou também sobre a necessidade de o Estado brasileiro, que já classifica boa parte do contencioso como irrecuperável, fazer o reconhecimento oficial dessas perdas, um write-off. “Não existe outra alternativa. É preciso chegar e dizer o seguinte: não vamos recuperar esse valor. Vamos fazer um write-off?”. E focar no que pode ser cobrado.

“Um estudo como este é um bem público”

As contribuições do professor de direito tributário Breno Vasconcelos, da FGV Direito SP, no debate realizado após a apresentação do estudo Desafios do Contencioso Tributário Brasileiro trouxeram ainda mais luz ao tema. Ele é um dos autores de outra pesquisa importante sobre o assunto, que levantou dados federais, estaduais e municipais e comparou o contencioso brasileiro com o de países da OCDE e da América Latina.

“A apresentação de um estudo como este é um bem público”, elogiou. “Estamos falando de um serviço que o ETCO, a EY e as associadas do ETCO estão prestando à sociedade”. Breno contou que sua pesquisa “bate quase nos centavos com o que a EY alcançou em relação ao contencioso federal”, de um valor equivalente a pouco mais da metade do PIB brasileiro. “Mas a situação é ainda pior”, afirmou. De acordo com ele, somando também o contencioso dos estados e de poucos municípios cujos dados estão disponíveis, chega-se hoje a uma cifra correspondente a 73% do PIB.

A situação brasileira, segundo Breno, destoa completamente do que se observa em outros lugares. “A gente costuma ouvir muito de representantes da administração tributária que o contribuinte brasileiro é ruim. Mas quando pergunto para empresas que atuam aqui e lá fora sobre o contencioso em outros países, a diferença fica clara”, contou Breno. “Eles dizem: ´na Espanha, tenho um caso, enquanto no Brasil são 3 mil processos tributários´ Os dados são realmente impactantes.”

O estudo do qual ele participou fez uma comparação do contencioso tributário federal em discussão na esfera administrativa no Brasil com o de outros 14 países analisados pela OCDE em pesquisa com dados de 2013. Aqui, essa parcela do contencioso representava 13,9% do PIB naquele ano (e pioraria ainda mais depois, atingindo 16,4% em 2018). Em nove nações da OCDE analisados, a mediana para o mesmo dado encontrava-se em 0,28%. Em cinco países da América Latina, em 0,19%.

Como resolver o problema? Segundo Breno, a solução depende de várias iniciativas. Um passo fundamental, em sua opinião, é “a administração tributária saber diferenciar quem é o contribuinte bom e quem é o contribuinte mau”. E a partir dessa distinção criar medidas de solução de conflitos voltadas especificamente aos bons contribuintes, como tax ruling avançado, fast tracks e canal de atendimento de fácil acesso presencial ou por telefone. Também é preciso reduzir a complexidade e o excesso de mudanças no sistema tributário, que ganhou 390 mil novas normas nas últimas três décadas.

O tributarista apresentou também uma sugestão que, avisou, carrega certa dose de provocação. Demonstrando que as duas instâncias de julgamento do processo administrativo têm tomado decisões muito distintas – a primeira, representada pelas Delegacias de Julgamento da Receita Federal (DRJs), favorecendo largamente o fisco, e a segunda, o Conselho Administrativo de Recurso Fiscais (CARF), dando mais razão aos contribuintes –, perguntou se não seria melhor acabar com os julgamentos nas DRJs e empregar o seu corpo técnico em ações para prevenir o contencioso. Por exemplo, elaborando soluções de consultas, negociando acordos ou mediando conflitos entre os fiscais e os contribuintes.

Nas palavras dele:

“Da DRJ para o CARF, sobem aproximadamente 6% de recursos de ofício. É um dado que [mostra que] a DRJ está cancelando somente 6% dos autos de infração submetidos a ela num valor superior a R$ 2,5 milhões, por isso recurso de ofício ao CARF. Ou seja, o controle de legalidade da DRJ é de 6% do total de estoque. Qual é o controle do CARF? Dados oficiais: 52,4% dos casos do CARF são julgados favoravelmente aos contribuintes. Olhando para esse dado a gente começa a perceber que tem alguma coisa errada. Será que a DRJ está cumprindo o seu papel de controle de legalidade? A gente entendeu que não.”

“A nossa provocação é a seguinte. Não estou falando das pessoas, mas da entidade: qual a relevância de uma DRJ hoje para fins de controle de legalidade de crédito tributário? É pequena: 6%. Então, o que fazer com DRJ? São grupos de auditores, um colegiado com pessoas muito preparadas e que não estão fazendo algo da forma correta. E aí tem dois dados: a DRJ julga de acordo com um referencial normativo infralegal, ela é obrigada a seguir o entendimento do secretário da Receita Federal. O sistema normativo de julgamento da DRJ é mais restrito que o sistema normativo do CARF, que é o sistema legal, são tratados etc.”

“Na verdade, isso é uma provocação: a impressão que nós temos é que já temos hoje no Brasil somente uma instância administrativa, que é o CARF. A DRJ é uma outra instância administrativa mais restrita, então na verdade a instância administrativa ampla legal é uma só, o CARF. Ou seja: a DRJ já é redundante.”

“[Então], traz a DRJ para o pré-contencioso. Traz essa massa de excelentes profissionais para responder soluções de consulta. Traga as DRJs para servir como o colegiado que vai fazer a análise do pré-auto. Alguns países, quando nós vamos estudar direito comparado – Dinamarca, Noruega, Reino Unido –, têm pré-auto, é uma minuta de auto de infração em que o fiscal submete isso a um colegiado e ali se pode fazer uma espécie de acordo, de mediação, de transação, diante desse colegiado”.