En la evaluación del abogado fiscal Everardo Maciel, presidente del Consejo Asesor de ETCO, el problema de los litigios fiscales tiende a empeorar si los líderes del país no son conscientes de su gravedad. En su opinión, el tema es árido y los políticos prefieren temas que dan más visibilidad, como el cambio en el modelo tributario. "La dimensión, la magnitud, la persistencia, la disfuncionalidad, en resumen, la patología del proceso tributario en Brasil, son sorprendentes", dice.

Sin embargo, las soluciones no parecen tan difíciles de lograr, siempre y cuando comiencen con el diagnóstico correcto. Con la experiencia de quienes comandaron los Ingresos Federales durante los dos períodos del presidente Fernando Henrique Cardoso, entre 1995 y 2002, señala tres fuentes principales de litigios que deben enfrentarse: la excesiva libertad de las Autoridades Fiscales para interpretar las normas fiscales y evaluar a los contribuyentes ; las interminables demandas judiciales, presentadas por los contribuyentes, sobre la constitucionalidad de las normas tributarias, dentro del alcance de lo que él llama "industria de tesis"; y la falta de claridad de algunos conceptos legales que provocan importantes disputas legales.

En esta entrevista, explica los tres problemas y presenta las soluciones que defiende para cada uno de ellos. Su adopción, según Everardo, tendría el efecto de cerrar el grifo que inunda los órganos de juicio administrativos y judiciales de casos nuevos todo el tiempo. Pero también sería necesario resolver el problema del alto stock de litigios ya formados, y para este tema también presenta una propuesta: permitir el uso de precauciones, créditos y pérdidas acumuladas para liquidar las deudas tributarias ingresadas en la deuda activa.
A continuación se presentan los principales extractos de la entrevista.

Revista ETCO: Los litigios fiscales federales crecieron en cinco años del equivalente del 42,7% al 50,4% del PIB, según una encuesta realizada por la consultora EY para ETCO. ¿Qué esperar para el futuro?

Everardo Maciel: Si no se hace nada, inevitablemente empeorará. Esto es lo que ha estado sucediendo sistemáticamente a lo largo del tiempo. Creo que todavía no hay una conciencia clara de la naturaleza y el alcance del problema. Este problema no tiene visibilidad política. Es más encantador, más elegante hablar sobre la creación de un nuevo impuesto, alegando que se adopta en países desarrollados, que hablar sobre reformas procesales, ya que es un tema muy árido y técnico y, por lo tanto, difícil de asimilar. Por lo tanto, no tienen el atractivo político necesario para que prosperen.

Nuestro principal problema fiscal es el proceso. Cualquiera sea el sistema tributario, en el aspecto material, si el proceso es disfuncional, no funcionará. Está claro que la incidencia de los impuestos, por lo tanto, la jurisdicción fiscal, es un asunto importante. Pero lo más relevante es el proceso. Especialmente en el caso brasileño, donde la dimensión, magnitud, persistencia, disfuncionalidad, en resumen, la patología del proceso tributario es sorprendente.

¿Cuáles son las razones del alto nivel de litigios fiscales en Brasil?

Everardo Maciel: El litigio tiene dos aspectos a destacar. Primero, el origen de la disputa: ¿por qué surge? En segundo lugar, la resolución: ¿cómo resolver la disputa generada? Empecemos por la cuestión del origen. El litigio tributario tiene básicamente tres fuentes: la autoridad tributaria, el contribuyente o el concepto. Las Autoridades Tributarias son fuente de litigios, sobre todo porque no existen límites para las publicaciones oficiales. Si no existen restricciones en la elaboración de avisos de infracción, se producirán. Porque las Autoridades Tributarias pueden realizar cualquier tasación, sin costo alguno si son insustanciales. Esto es lo que yo llamo "lanzamiento sin cargo".

En relación con la segunda fuente de litigio, el contribuyente, la razón está relacionada con nuestro modelo para controlar la constitucionalidad de los asuntos tributarios. Más específicamente, con control difuso, que permite a cualquier contribuyente acudir a los tribunales para argumentar la constitucionalidad de una norma.

¿Por qué el control difuso de combustible litiga tanto?

Everardo Maciel: Porque nuestra Constitución contiene una extensión de Amazon en materia fiscal. Para que te hagas una idea, el capítulo sobre tributación tiene más del doble de palabras que toda la Constitución de los Estados Unidos, que ni siquiera tiene una palabra sobre impuestos, es decir, el contribuyente tiene un amplio espacio para cuestionar las cuestiones tributarias en el aspecto constitucional. . Luego, un contribuyente va a los tribunales contra un determinado asunto y tiene éxito en primera instancia. Su competidor presenta una demanda idéntica en otro tribunal, pero pierde. Y ambos recorren un largo camino en la corte de apelaciones hasta que la Corte Suprema Federal cierra el tema, lo que generalmente toma de diez a veinte años. Y en ese período el perdedor tiene que seguir recaudando impuestos y el perdedor, no, en una clara infracción al principio constitucional de igualdad fiscal. Y esto va acompañado de lo que llamo la “industria de la tesis”, un término elegante que implica intentar descubrir todo lo que existe del lado del contribuyente en relación con lo cual se puede argumentar la inconstitucionalidad y, al final, no paga impuestos. Esto en Brasil se ha convertido en una industria.

¿Y la tercera fuente de litigio, los conceptos?

Everardo Maciel: Se trata de conceptos muy indeterminados o ambiguos presentes en la legislación tributaria, que permiten, especialmente por parte de las autoridades tributarias, la generación de controversias. Son conceptos que, para usar una expresión de mi amigo y compañero de ETCO, el profesor Hamilton Dias de Souza, “baja densidad normativa”. Estrictamente hablando, no muchos casos son realmente importantes. Entiendo que hay tres muy relevantes y que merecen una solución: la planificación fiscal abusiva, el fondo de comercio [monto que se puede deducir del IRPF cuando una empresa adquiere otra por un valor superior a su patrimonio neto] y la hipótesis de una multa sustitutiva de decomiso en caso de interposición fraudulenta en comercio exterior [severa sanción aplicada por las autoridades tributarias por enmarcar como fraude el uso de intermediarios en operaciones de importación y exportación]. Estos son asuntos de suma relevancia en la constitución de controversias, pero tenga en cuenta: ninguno de ellos tiene relación alguna con la naturaleza del impuesto.

Hasta ahora, solo hemos hablado sobre el origen de las disputas. Pero usted dijo que el alto litigio también se debe a nuestro sistema para resolver disputas
disputas ¿Es necesario reformar el modelo actual?

Everardo Maciel: La resolución de disputas tiene que ver con todos los procedimientos administrativos que existen para resolverla, y nuestro modelo necesita una amplia reforma. Pero si tuviera que establecer una jerarquía de importancia, diría que resolver las causas que dan lugar a las disputas es más importante que arreglar los procedimientos de resolución, porque, permitiéndome usar una expresión cotidiana, es inútil fregar el piso con el grifo. abierto. Si el proceso en su origen permanece incontrolado, no importa cuán bueno sea el modelo que pueda adoptar para resolver conflictos, será ineficaz debido al volumen de disputas generadas. A menudo, cuando trato de abordar este problema en Brasil, veo cierta atención a la resolución de la disputa, pero casi nada en la generación de la disputa.

¿Cómo resolver estos problemas?

Everardo Maciel: Con respecto a los litigios provenientes de la administración tributaria, creo en una solución que busca ajustarse a las ideas actuales que fueron presentadas en los años sesenta y setenta por grandes expertos en impuestos, como Rubens Gomes de Souza, Gilberto de Ulhôa Canto, Geraldo Ataliba y Gustavo Miguez de Mello Consiste en la integración del proceso fiscal administrativo y judicial, que permite a la parte perdedora en el litigio administrativo apelar directamente a la segunda instancia del Poder Judicial: el Tribunal Regional Federal, en el caso de los impuestos federales, o el Tribunal de Justicia, en el caso de los impuestos estatales y federales. municipal.

¿Significa eliminar la primera instancia del Poder Judicial?

Everardo Maciel: No necesariamente. Si el contribuyente no desea ingresar a través de la ruta administrativa, puede ingresar a través de la ruta judicial, como es hoy. Pero ambos terminarían siendo dirigidos al mismo lugar. Porque la apelación, tanto administrativa como judicial en primera instancia, fluiría a la corte.

¿Cuáles son las principales implicaciones de esta integración?

Everardo Maciel: Primero, elimina la restricción que actualmente impide que la administración tributaria vaya a la corte cuando pierde el procedimiento administrativo. En segundo lugar, obliga al perdedor a pagar sucumbencia [los gastos de la parte ganadora con el proceso]. Y con sucumbencia, ahora hay un límite para el lanzamiento, porque si el lanzamiento no tiene fundamento, habrá un costo para el Estado. Por lo tanto, combina autoridad con responsabilidad y evita el abuso de lanzamiento.

En tercer lugar, elimina el requisito actual de que los contribuyentes hagan depósitos o brinden garantías para discutir la deuda en los tribunales, algo que es muy costoso para las empresas.

Y, cuarto, la integración del proceso hace posible reemplazar la ejecución judicial con una recaudación estrictamente administrativa de créditos fiscales. Esto tendría un efecto extraordinario en el funcionamiento del poder judicial. Hoy, Brasil tiene alrededor de 80 millones de demandas en curso en los tribunales. De este total, alrededor de 31 millones, es decir, el 38% corresponde a acciones de aplicación de impuestos. ¿Alguna vez te has preguntado qué significa quitar todo ese peso del poder judicial? Sería un cambio casi revolucionario desde el punto de vista del funcionamiento de la justicia brasileña.

¿Hay una propuesta a este efecto en discusión en el país?

Everardo Maciel: Esto ya se ha intentado avanzar en el Senado Federal con la Propuesta de Enmienda Constitucional No. 112, de 2015, que se originó en la Operación Zelotes y el llamado CPI do Carf. Este PEC, sin embargo, no prosperó, al ser presentado, aparentemente, por nuestra tendencia a no tratar con materiales con un poco más de densidad técnica, a pesar de su relevancia. Pero las líneas generales de esta idea están ahí.

Sería necesario cambiar la estructura del organismo que maneja los litigios administrativos, ¿verdad?

Everardo Maciel: Sí. Para esta integración y la posibilidad de revisar la decisión administrativa en los tribunales, es necesario que el órgano de litigio administrativo goce de autonomía administrativa y financiera. Defiendo la tesis de que el llenado de los puestos de este organismo se realiza mediante licitación pública, es decir, que tenemos jueces administrativos independientes que, al contrario de lo que existe hoy, no representan ni a las autoridades fiscales ni a los contribuyentes. Y con vitalidad.

La integración debe ir acompañada de una disposición constitucional de normas generales para los procedimientos administrativos y fiscales, regulada por una ley complementaria, y que permita la delegación de competencias, en relación con este asunto, de los pequeños municipios a los Estados en los que se encuentran. Hoy, el 88% de los municipios brasileños tienen menos de 50 mil habitantes y, estrictamente hablando, no tienen las condiciones necesarias para proceder con la recaudación, inspección y juicio de impuestos. Se les debe permitir delegar esa competencia en la administración tributaria estatal.

Y disputas relacionadas con el control difuso de la constitucionalidad: ¿cómo resolverlo?

Everardo Maciel: Creo que esto se puede hacer mediante un cambio en la Ley N ° 9.868 / 1999, que se ocupa del control concentrado de la constitucionalidad, una en la que el interrogatorio se realiza directamente ante el Tribunal Federal Supremo. Esta ley establece las hipótesis para presentar una Acción de Constitucionalidad Declaratoria. El artículo 14, ítem 3, permite este tipo de acción cuando existe una controversia judicial relevante. Solo tendríamos que agregar el siguiente complemento: "o repercusión fiscal relevante".

Por lo tanto, no sería necesario esperar a que los procesos que involucran tesis vayan desde la primera instancia hasta la Corte Suprema para tener una solución definitiva. El Tesoro Público, al comprender que cierto asunto tiene gran relevancia fiscal, podría presentar rápidamente una Acción Declaratoria de Constitucionalidad en el STF.

¿Cuál es la solución al litigio que se origina en conceptos mal formulados, como los tres que mencionó: planificación fiscal abusiva, buena voluntad en las adquisiciones de empresas y uso ilícito de intermediarios en el comercio exterior?

Everardo Maciel: Cada uno involucra aspectos específicos que no pueden tratarse aquí, pero la solución para estos casos sigue un modelo general. Consiste en preparar una propuesta para una transacción tributaria estableciendo una solución para el futuro, corrigiendo los puntos de la legislación actual que generan controversia, y otra para el pasado. Y deje al contribuyente el derecho de elegir si desea unirse o no a esta transacción.

Por cierto, ¿qué opina de los modelos de transacciones fiscales aprobados por la Ley N ° 13.988 / 2020, sancionados en abril?

Everardo Maciel: En cuanto a la resolución de conflictos mediante negociación directa, en el caso de una solución individual, tengo dudas de que esto tenga éxito. ¿Es porque? Sobre todo porque siempre habrá una especie de inseguridad por parte de la autoridad fiscal para implementar la transacción. Siempre existe la perspectiva de tomar una decisión y luego ser investigado por el Tribunal de Cuentas o una acción indebida del Ministerio Público. Porque tal solución no es nada trivial. Cuando la autoridad establece un descuento para la deuda, siempre existe la posibilidad de que alguien diga: "lo hizo mal, pudo haber sido más duro". Y eso es imposible de evaluar.

La llamada "transacción temática", creo, no funciona. La transacción temática implica necesariamente amnistías. Y la Constitución es absolutamente clara al establecer que la amnistía, así como la remisión, la exención, la reducción de la base de cálculo, sólo se puede hacer por ley específica que se ocupa exclusivamente de la materia. Soy muy pesimista sobre el éxito de esta nueva ley, pero espero que mi pesimismo sea rechazado por los hechos.

¿Qué más importante se necesitaría para abordar el problema de los litigios?

Everardo Maciel: Las acciones de las que hablé hasta ahora son básicamente sobre el flujo, la prevención de nuevos litigios, pero también debemos enfrentar el problema del stock de litigios. Se requieren medidas de limpieza en este stock. Esto puede hacerse a través de una gran compensación entre los créditos y las deudas de los contribuyentes y del Estado. Una posible solución sería permitir al contribuyente utilizar precauciones, pérdidas certificadas o créditos acumulados, propios o de terceros, para liquidar créditos registrados en deuda activa. Si una empresa no tiene sus propios créditos, puede comprar a terceros, dando liquidez a los créditos que hoy no son líquidos. Alguien puede decir: "Pero creará un mercado". Sí. Pero vende a quien quieras, compra a quien quieras. Con esta medida, compensaríamos las deudas de ambos lados, reduciendo el volumen de créditos registrados en la deuda activa y también las deudas del Estado.

El proceso administrativo tributario tiene una base constitucional, ya que la Constitución Federal garantiza a todos los ciudadanos el derecho al debido proceso y al proceso contencioso y a una amplia defensa, tanto en los procedimientos judiciales como administrativos.

Su utilidad abarca desde permitir que la Administración Tributaria revise sus actos administrativos, como la evaluación, hasta proporcionar al sujeto pasivo un instrumento especializado y ampliamente accesible para resolver disputas tributarias. También sirve como filtro para el Poder Judicial, ya que los problemas resueltos a favor del contribuyente, por regla general, no pueden ser judicializados.

Sin embargo, como la única forma de salir de las disputas fiscales y con un marco legal, en esencia, durante más de medio siglo, el modelo actual del proceso tributario administrativo no presenta la misma efectividad observada en el pasado para resolver los problemas que surgen en el litigio fiscal .
En este escenario, el siguiente es un diagnóstico de la situación actual del litigio tributario administrativo, sus causas y alternativas para mejorar el sistema.

Diagnóstico del modelo actual.

El rito procesal para resolver disputas fiscales está regulado por el Decreto nº 70.235 / 72, compuesto por tres órganos colegiados de juzgamiento.

En primera instancia, bajo la jurisdicción del Servicio de Impuestos Federales de Brasil (DRJ), hubo, en febrero de este año, alrededor de 267 mil casos en espera de análisis, con un tiempo promedio de permanencia en litigio de 948 días. Cuando se trata de casos prioritarios (contribuyentes mayores de 60 años o con enfermedad o discapacidad grave; más de R $ 15 millones; con representación fiscal con fines penales, entre otros), la duración promedio es de alrededor de 111 días.

Los montos involucrados en las demandas en litigios en el primer nivel administrativo son equivalentes a aproximadamente R $ 155 mil millones, entre los procesos de crédito fiscal y las solicitudes de reembolso, reembolso o compensación de impuestos. A modo de comparación, en febrero de 2019, el stock de casos en el DRJ era de alrededor de 261.000 casos, con una estadía promedio de 969 días.

El análisis de las acciones de DRJ revela que la gran mayoría de los procesos involucran valores bajos. Hay casi el 70% de las demandas con valores inferiores a R $ 60 mil, lo que corresponde a menos del 2% del monto total en disputa. El siguiente gráfico refleja la situación de febrero
2020:

La situación dentro del alcance del Consejo Administrativo de Apelaciones Tributarias (Carf), responsable de las sentencias en segunda instancia y instancia especial, no difiere. En cifras aproximadas, hay R $ 628 mil millones distribuidos en 116.400 casos en febrero de 2020, contra R $ 567 mil millones en 121.100 casos en febrero de 2019¹.

Los procesos de pequeño valor también representan el mayor desafío para Carf. Alrededor del 61% del inventario actual proviene de demandas por debajo de R $ 120 mil.
En febrero de 2019, Carf calculó el tiempo para juzgar el stock de Clases Extraordinarias, que juzgan procesos con un valor de hasta 60 salarios mínimos, en aproximadamente 6 años, contra aproximadamente 1 año en la Cámara Superior de Apelaciones de Impuestos y 3 años en el Clases ordinarias².

En resumen, considerando solo los órganos de juzgamiento administrativo, el monto en disputa asciende a R $ 783 mil millones. Eso significa el 11% del PIB de 2019, equivalente a R $ 7,257 billones³.

El modelo actual de litigios tributarios administrativos está agotado y requiere reformulación. El uso de herramientas tecnológicas para automatizar el juicio de casos, la centralización de la gestión de la colección de casos en espera de juicio a nivel nacional, el fin de la jurisdicción territorial de los DRJ (actualmente, todos los casos de jueces en todo el país, respetando la jurisdicción para los asuntos) y otras medidas de gestión implementadas no fueron suficientes para dar efecto concreto al principio constitucional de duración razonable del proceso⁴.

Los datos citados demuestran el alto grado de litigios en el área fiscal, que no es exclusivo de los litigios administrativos. Las ejecuciones hipotecarias han sido identificadas como el factor principal en la demora del poder judicial. Los procedimientos de ejecución tributaria representan aproximadamente el 39% del total de casos pendientes y el 73% de las ejecuciones pendientes en el poder judicial, con una tasa de congestión del 90% en 2018. Es decir, de cada cien procedimientos de ejecución tributaria que se han procesado en el año 2018, solo 10 fueron resueltos⁵.

Causas de un alto grado de litigio administrativo

El intenso litigio fiscal es un fenómeno complejo y multifacético, incluso asociado con problemas culturales. La complejidad de la legislación tributaria es la causa más destacada, especialmente porque está vinculada a una serie de obligaciones accesorias derivadas de ella y la falta de previsibilidad de las decisiones administrativas y judiciales.

Además, el proceso de impuestos administrativos también se puede utilizar como un medio para financiar la deuda tributaria, lo que termina alentando los litigios. Su larga duración hace posible que los contribuyentes ingresen a numerosos programas de regularización de impuestos, los llamados "Refis", para dividir las deudas de manera beneficiosa.

De hecho, la práctica reiterada de instituir programas especiales de pago a plazos ha sido un factor para alentar el incumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias, el crecimiento de los litigios y ciertamente una causa importante del vertiginoso aumento de los litigios fiscales administrativos y judiciales.

A pesar de asumir excepcionalidades para sus instituciones, en los últimos 20 años se han creado 76 programas especiales de cuotas, todos ellos con reducciones significativas en los montos de multas, intereses y cargos legales, plazos de pago excesivamente largos y, sin excepción, con Resultados efectivos bajos en la reducción de las obligaciones fiscales.

El proceso administrativo tributario sigue siendo un proceso libre, cuyas deudas, ajustadas por interés simple, permanecen con responsabilidad suspendida a lo largo de su curso, lo que permite la emisión de un certificado con efecto negativo. En caso de posibles repercusiones en la esfera penal, el procesamiento penal está a la espera de la decisión final en el procedimiento administrativo tributario, de acuerdo con el precedente vinculante No. 24 del Tribunal Federal Supremo.

La decisión administrativa final a favor del contribuyente es, por regla general, irreversible en la esfera judicial. Por otro lado, si la decisión es favorable para el Tesoro, la disputa puede llevarse al Poder Judicial, sin ninguna integración o armonización entre los procesos administrativos y judiciales, causando una enorme pérdida de tiempo, trabajo y costos.

Si todos estos aspectos no fueran suficientes para estimular el litigio, la ausencia de métodos alternativos para resolver disputas sobrecarga los procesos tributarios.
Finalmente, es un modelo sin precedentes en el mundo en comparación con otros países con mayor competitividad global, lo que trae pérdidas tanto para el Estado como para la inmensa mayoría de los contribuyentes.

Perspectivas para mejorar el litigio fiscal

Mejorar los litigios tributarios involucra dos áreas principales de acción: prevenir la formación de nuevas disputas e implementar medidas destinadas a acelerar la resolución de las disputas que surjan.

Prevención de litigios

Sin lugar a dudas, una reforma tributaria que implemente un sistema tributario más simple, justo y uniforme juega un papel importante en la prevención de litigios. Sin embargo, para extrapolar el área procesal y su complejidad, por el momento este tema no será explorado más a fondo.

Si bien la reforma fiscal no se está llevando a cabo, el Servicio Federal de Ingresos ha intentado consolidar y sistematizar la legislación fiscal y proporcionar una mayor flexibilidad en su interpretación. En este sentido, se emitieron varios actos normativos que consolidan la legislación fiscal y revocan actos anteriores, como lo ejemplifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de 2018 y el IN RFB en 1.700 / 2017, 1.911 / 2019 y 1.928 / 2020, habiendo sido revocados más de cien instrucciones normativas que ya no eran efectivas. El tiempo promedio de estadía para las soluciones de consulta, a su vez, se redujo de 261 días en 2018 a 210 días en 2019.

Otra iniciativa relevante es la promoción del cumplimiento tributario, con el objetivo de aumentar el grado de cumplimiento. Los ingresos federales tienen como objetivo alentar y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, principal o accesorio. Dos acciones son complementarias para lograr ese objetivo: la autorregulación y la simplificación de las obligaciones accesorias.

La autorregulación busca el cumplimiento espontáneo de la obligación tributaria, con la emisión de cartas y alertas y la celebración de reuniones de cumplimiento, para que el contribuyente, antes del inicio del procedimiento tributario, pueda regularizar pendientes e inconsistencias.

El ejemplo más conocido es el del sistema tributario del Impuesto sobre la Renta Individual (IRPF), que da como resultado miles de autorregulaciones, evitando el establecimiento de procedimientos tributarios y litigios posteriores. La siguiente tabla muestra el alto número de autorregulaciones relacionadas con el IRPF y el bajo número de evaluaciones en comparación con la autorregulación.

El Servicio Federal de Ingresos también instituyó el Proyecto de Simplificación de Obligaciones Accesorias, que contempla la aproximación con los Estados que buscan mapear y eliminar las obligaciones accesorias. También existe el objetivo de estandarizar los diseños de algunos módulos del Sistema público digital de contabilidad (Sped). Como resultado, varios Estados han renunciado a las obligaciones tributarias accesorias debido al uso de la Contabilidad Tributaria Digital ICMS e IPI.

Implementación de medidas para acelerar la resolución de disputas.

Teniendo en cuenta que el litigio fiscal administrativo no ha sufrido una reforma sustancial durante años, existen innumerables posibilidades de progreso en este campo, tales como: implementación de métodos alternativos de resolución de disputas; arbitraje fiscal como alternativa opcional al juicio emitido por el órgano administrativo; adopción de ritos diferenciados y simplificados de acuerdo con la naturaleza del proceso; armonización y / o integración con el proceso judicial; estandarización del marco regulatorio que vincula los organismos administrativos; y un uso cada vez más intensivo de la tecnología de la información, incluida la inteligencia artificial, para la formación y el juicio de lotes temáticos y ayuda en la preparación de decisiones. Se debe utilizar la experiencia de otros países, adaptada a nuestra realidad.

En este contexto, la Medida Provisional (MP) No. 899/2019 fue aprobada recientemente por el Senado Federal, convertida en la Ley No. 13.988 del 14 de abril de 2020, que establece los requisitos y condiciones para que la Unión y los deudores o las partes adversas puedan llevar a cabo resolución de litigios, de conformidad con el art. 171 del Código Tributario Nacional.

Dicha ley prevé la transacción fiscal en el cobro de la deuda activa de la Unión y en el litigio fiscal administrativo; En cuanto a este último, contempla la transacción con respecto a litigios que involucren controversias legales relevantes y generalizadas y litigios de bajo valor. El modelo adoptado es paralelo a la Oferta en Compromiso, utilizada por el Servicio de Impuestos Internos de los Estados Unidos de América. Se espera, por lo tanto, una mayor efectividad en la recaudación y la reducción de litigios excesivos, aliviando a los órganos de juzgamiento.

El texto sancionado también establece un rito diferenciado para litigios tributarios administrativos de pequeño valor, por lo tanto, se considera uno cuya entrada o controversia tributaria no exceda los 60 salarios mínimos. La sentencia será llevada a cabo en última instancia por las Estaciones de Sentencia, vinculadas a los entendimientos de Carf y la aplicación subsidiaria del Decreto nº 70.235 / 72.

Por lo tanto, de manera similar a lo que ya ocurre en los tribunales especiales federales, los casos de bajo valor tendrán un rito simplificado y más rápido y Carf tendrá una reducción en la afluencia de este tipo de proceso, que constituye la mayoría de los litigios.
También hubo un cambio en el voto de calidad (§ 9 del artículo 25 del Decreto nº 70.235, del 6 de marzo de 1972), con la inserción por enmienda del texto del MP 899/2019 de una disposición que define que, en caso de empate en el A juzgar por el proceso, la resolución será favorable al contribuyente. Esta medida ciertamente tendrá un gran impacto en los litigios administrativos y, debido a los amplios aspectos involucrados, justifica el tema de otro artículo.

Conclusiones

El examen de los matices del litigio fiscal nacional muestra la lentitud en la resolución de disputas y la acumulación de demandas y créditos fiscales, con un daño enorme para el Estado y la sociedad. Tal situación es común a las disputas administrativas y judiciales, dado el grado excesivo de litigios en materia tributaria.

A pesar de los esfuerzos realizados para mejorar la gestión y aumentar la productividad de los órganos de evaluación, han producido resultados extremadamente significativos, el modelo actual del proceso tributario administrativo, por sí solo, no ha podido resolver las disputas fiscales con agilidad.

Por lo tanto, las medidas deben ampliarse para acelerar la resolución de disputas y, sobre todo, para evitar su formación. Además de una reforma fiscal que avanza hacia la simplificación fiscal y una reducción en los litigios, se necesitan medidas más profundas en el campo procesal. Entre otros, la adopción de métodos alternativos para resolver disputas, el arbitraje fiscal como alternativa opcional a la sentencia emitida por el órgano administrativo, la implementación de diferentes ritos procesales y la armonización del proceso administrativo con el judicial.
En este sentido, la reciente aprobación de la posibilidad de una transacción tributaria y la institución de un rito procesal simplificado para casos de pequeño valor, dentro del alcance de la Ley N ° 13.988 / 2020, es alentador.

Fuentes

1. http://idg.carf.fazenda.gov.br/dados-abertos/relatorios-gerências/2020/dados-abertos.pdf. Consultado el 27/03/2020.
2. http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/situacao-do-atual-estoque-do-carf. Consultado el 27/03/2020.
3. https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/27007-pib-cresce-1-1-e-fecha-2019-em-r-7-3-trilhoes. Acesso em 27/03/2020.
4. Art. 24 de la Ley N ° 11.457 / 2007 estableció un período máximo de 360 ​​días para la toma de decisiones administrativas.
5. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/conteudo/arquivo/2019/08/justica_em_numeros20190919.pdf. Consultado el 27/03/2020.

La atención de Brasil se ha centrado, en los últimos meses, en los problemas fundamentales para combatir la mayor crisis de salud que enfrenta el mundo en más de un siglo y sus profundos efectos en la economía. Cuando superemos la peor fase de la pandemia, será hora de enfrentar nuevamente nuestros viejos problemas. La mejora de nuestro sistema tributario, cuya disfuncionalidad constituye un consenso poco común en la sociedad brasileña, debe tener prioridad.

Dentro de las discusiones sobre la reforma fiscal, en nuestra opinión, hay un tema que no ha recibido la atención merecida de los actores políticos del país: el flagelo de los litigios fiscales. Desafortunadamente, Brasil está muy avergonzado como el campeón mundial en litigios entre las autoridades fiscales y sus contribuyentes.

Para dar visibilidad al tema y contribuir a la búsqueda de soluciones, el año pasado contratamos a la consultora EY (Ernst & Young) para diagnosticar el problema. El estudio, lanzado en noviembre, mostró que los litigios crecen de manera descontrolada y ya superan el equivalente a la mitad del PIB brasileño, proporción que no se encuentra en ningún otro lugar del mundo.

Esta edición de la revista ETCO continúa este trabajo. Además de presentar los resultados del estudio EY, ofrece la visión de docenas de nombres importantes que están involucrados con este problema y las condiciones para influir en la búsqueda de soluciones. Nombres que representan diferentes puntos de vista del tema: autoridades fiscales, contribuyentes, abogados fiscales, judicatura y segmento académico, con análisis de las causas del fenómeno y las medidas que defienden para evitar litigios fiscales.

Tres aspectos de esta discusión merecen especial atención. El primero se refiere al pasado, la búsqueda de una solución para el stock de litigios ya formado. El país ha estado registrando algunos avances al respecto, y vale la pena felicitar al Congreso Nacional, que en abril convirtió la Medida Provisional del Contribuyente Legal, presentada el año pasado por el gobierno federal, en la Ley N ° 13.988 / 20, que regula algunos tipos de transacciones tributarias. . Ahora es necesario alentar el uso de este mecanismo y tomar otras medidas para reducir el stock gigantesco generado en el pasado.

El segundo aspecto son las iniciativas para resolver las causas del problema y así prevenir la formación de nuevos litigios, por lo tanto, soluciones para el futuro. Desafortunadamente, hemos notado pocas acciones enfocadas en esta dirección. Los instrumentos como la mediación y el arbitraje de conflictos, que se utilizan con éxito en países con un alto nivel de seguridad jurídica tributaria y una baja tasa de litigios, podrían desempeñar un papel muy importante en la resolución de las diferencias entre las autoridades fiscales y los contribuyentes antes de que se conviertan en disputas formales. .

Aquí también, es importante reconocer los esfuerzos importantes adoptados en esta dirección, como el programa Nos Conformes, creado por el gobierno del estado de São Paulo en 2018, que valora a los buenos contribuyentes al permitir la autorregulación de las deudas tributarias, evitando litigios. Pero queda mucho por hacer para mejorar la relación entre las autoridades fiscales y los contribuyentes y para revertir la cultura de desconfianza mutua que existe en el país hoy en día.

El tercer punto es la lucha contra el opuesto del buen contribuyente: el obstinado deudor de impuestos. Es un tipo de estafador que estructura su negocio para ganar mercado no ofreciendo buenos productos o servicios, sino no recaudando los impuestos adeudados y utilizando esta ventaja ilícita para practicar precios depredadores, beneficiándose de la complejidad de sistema tributario y la lentitud de la justicia para escapar de la ley.

La lucha de ETCO contra esta forma de competencia desleal es antigua e incluso fue citada en una sentencia de la Corte Suprema celebrada en diciembre pasado por el relator del caso, el ministro Luís Roberto Barroso, en su voto ganador a favor de criminalizar esta práctica. Esta sentencia refuerza la necesidad urgente de la aprobación de una ley que establezca una distinción clara entre el deudor titular y el eventual moroso, permitiendo una lucha más dura contra el primero y respetando los derechos del segundo. Un proyecto de ley al respecto, PLS 284/2017, está en el Senado listo para ser votado y cuenta con nuestro pleno apoyo.

Espero que el estudio EY y las propuestas de grandes expertos reunidos en esta edición arrojen más luz sobre la necesidad de instrumentos efectivos para resolver este problema que ha estado causando tanto daño a Brasil.

Buena lectura.

Graduada en Derecho por la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP), Zabetta Macarini Gorissen es directora ejecutiva del Grupo de Estudios Tributarios Aplicados (Getap), una institución fundada hace diez años y que actualmente reúne a setenta empresas asociadas de diferentes sectores de la economía. . Getap se dedica a contribuir a la mejora de la legislación tributaria brasileña basada en cuatro pilares: simplificación, racionalización, neutralidad y seguridad jurídica en la relación contribuyente-contribuyente.

Zabetta considera que el litigio se debe principalmente a la combinación de la complejidad del sistema tributario del país y la falta de acciones para combatir el litigio resultante. "Tenemos una verdadera maraña de reglas fiscales que son difíciles de entender, aplicar y cumplir, tanto por los contribuyentes como por la propia administración tributaria", dice ella.

Echa un vistazo a algunos extractos de la entrevista a continuación.

La prevención de litigios tiene resultados tímidos

Aunque se han adoptado medidas en los últimos años para reducir los litigios entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, como los esfuerzos conjuntos para programas de pago e instalación y amnistía ("Refis"), a nivel federal, estatal y municipal, estas iniciativas no han cambiado el escenario. caótico.

Se están desarrollando e implementando nuevas iniciativas basadas en los principios de Cumplimiento Cooperativo, establecidas por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), con el objetivo de reducir las disputas. Estas son estrategias modernas de cumplimiento que acercan a las autoridades tributarias y a los contribuyentes para discutir temas tributarios, como el programa Nos Conformes en el Estado de São Paulo y el Negocio de Procesos Legales, dentro del alcance de la Oficina del Fiscal General del Tesoro Nacional ( PGFN). En vista del nivel de litigio existente, sin embargo, los resultados aún son tímidos.

El costo de la gestión tributaria ejerce presión sobre las empresas.

Tenemos una verdadera maraña de reglas fiscales que son difíciles de entender, aplicar y cumplir, tanto por los contribuyentes como por la propia administración tributaria.

Debido a la "entrada de homologación", es el contribuyente quien, en los impuestos más complejos, como el Impuesto sobre la Renta, PIS, Cofins, ICMS, IPI e ISS, interpreta la legislación, se aplica al caso específico, realiza el cálculo, el pago del impuesto adeudado y también cumple y entrega las numerosas y complejas obligaciones auxiliares.

En los últimos años, las administraciones tributarias en general han adoptado una postura más "combativa" de lo habitual y han comenzado a imponer impuestos a los contribuyentes con mayor dureza, imponiendo multas exorbitantes, penalizando conductas, imponiendo responsabilidades fiscales a administradores y accionistas, lo que ha tenido un impacto significativo. Aún más negativo el contexto de los litigios en el país.

Existe una gran preocupación por las empresas con los valores expresivos involucrados en estas discusiones durante muchos años de procesamiento. Estos montos se suman a los otros costos de administración y gestión de los procedimientos, tales como honorarios de abogados, costos de garantía con cartas de garantía y seguro de garantía y la realización de depósitos judiciales para suspender la responsabilidad de los créditos fiscales en discusión.

A menudo, el empalme sale peor que el soneto

En Brasil, nos acostumbramos a vivir con estándares imperfectos. Excepto por excepciones muy raras, en lugar de hacer correcciones o ajustes para evitar consecuencias no deseadas, hemos adoptado un litigio como la única forma de resolver problemas fiscales.

Además, el uso de "normas o procedimientos reglamentarios" es recurrente en el país como una forma de ajustar, corregir e interpretar otras normas, lo que, en la gran mayoría de las veces, agrava aún más la situación, ya que a menudo estas nuevas normas regulan el asunto. de manera diferente, restringiendo derechos y distorsionando conceptos.

Existen medios viables y transparentes que sirven para mejorar las reglas antes de su entrada en vigor, como, por ejemplo, consultas públicas y la creación de grupos de estudio con la participación de representantes fiscales y contribuyentes para un debate previo sobre el contenido de la norma.

El propio instituto de consulta tributaria, previsto en nuestra legislación, podría ser muy útil para este propósito, pero, desafortunadamente, en la práctica es poco utilizado.

El crédito financiero reduciría los litigios

De manera simplificada, podemos considerar que una gran parte de la disputa actual está relacionada con divergencias relacionadas con la interpretación del principio de no acumulación, adoptado por nuestro sistema legal tributario para ICMS, IPI, PIS y Cofins, a través del crédito físico de los bienes adquiridos. de forma general.

Existen innumerables preguntas, avisos de infracción, demandas relacionadas con diferentes interpretaciones sobre lo que otorga crédito del impuesto y lo que no, si el bien adquirido es insumo o es material para uso y consumo, materia prima o producto terminado, entre otros. preguntas

Además, y como consecuencia, también tenemos varios problemas relacionados con el reembolso y la compensación de créditos fiscales, generados en virtud de este modelo de impuestos, bajo la justificación de que estos créditos son controvertidos y requieren inspecciones y aprobaciones previas, que también tienen un impacto significativo. Efectivo significativo y resultados corporativos.

Sería de gran contribución si se implementaran cambios en la legislación actual de estos impuestos, de modo que se adopte el método de crédito financiero, es decir, todas y cada una de las adquisiciones gravadas de bienes y servicios generan crédito directo correspondiente al monto del impuesto resaltado. en la factura de compra, automáticamente. Con eso, se facilitaría el reembolso / compensación de los créditos acumulados y se podría cerrar una gran parte de la disputa existente.