En la evaluación de la Ministra Regina Helena Costa, de la Corte Superior de Justicia, la complejidad de un sistema tributario que se superpone a tres niveles de gobierno, la multiplicidad de reglas y el exceso de obligaciones auxiliares representan las tres causas principales del alto litigio fiscal verificado en el país.

Profesora de Derecho Tributario de la Pontificia Universidad Católica de São Paulo, también señala la existencia de una cultura en Brasil para pensar que los conflictos que involucran al Estado solo pueden resolverse en el Poder Judicial. En su opinión, el país necesita alentar el uso de medios extrajudiciales para resolver las diferencias impositivas. Ella cita importantes avances legales a este respecto, como la disposición para el arbitraje, la conciliación y la mediación en el nuevo Código de Procedimiento Civil, y argumenta que deberían ser utilizados más por los operadores de la ley.

Según la Ministra Regina Costa, esto aliviará al Poder Judicial, que luego podrá manejar mejor las disputas que involucran a muchos contribuyentes o que no pueden resolverse por medios extrajudiciales. "Todos ganarán", dice ella. La visión del ministro sigue.

Afecta los ingresos y elimina la inversión.

Los litigios fiscales en Brasil se ven alimentados por el alto nivel de litigios entre las autoridades fiscales y los contribuyentes. Esto es muy perjudicial para el país, porque, por un lado, genera inseguridad jurídica para los sujetos de la relación fiscal, con pérdidas para la recaudación; por otro, crea un entorno económico desfavorable para atraer inversiones. Además, congestiona al Poder Judicial, que, a pesar de mejorar continuamente su estructura, no puede, en la mayoría de sus unidades, satisfacer esta demanda de manera eficiente y rápida.

Tres razones principales

El feroz litigio judicial en este contexto ocurre por varias razones, las principales, en mi opinión, son: 1) la complejidad del sistema tributario brasileño, que incluye una gran cantidad de impuestos, en un Estado federal con un triple orden jurídico-político (União, Estados / Distrito Federal y Municipios); 2) la multiplicidad de leyes y actos administrativos normativos, que dificultan la asimilación y comprensión de las normas tributarias; y 3) el exceso de obligaciones tributarias accesorias, es decir, de deberes formales a ser observados por los contribuyentes.

Fomentar la resolución extrajudicial de conflictos

En Brasil, existe una cultura arraigada según la cual las disputas, especialmente relacionadas con el gobierno, solo pueden resolverse en los tribunales. Es, en mi opinión, una idea que debe superarse. Es necesario fomentar el uso de medios de resolución extrajudicial de conflictos, incluso para disputas fiscales. Por ejemplo, mejorar la regulación del proceso administrativo tributario, que es el más antiguo y mejor conocido de estos expedientes en nuestro sistema legal. Los cambios legislativos recientes han confirmado esta tendencia.

En este sentido, el Código de Procedimiento Civil de 2015, con un espíritu innovador, declara que "el arbitraje está permitido, en la forma de la ley", así como que "el Estado promoverá, siempre que sea posible, la solución consensuada de conflictos", instando a los operadores El derecho a alentar la adopción de la conciliación, la mediación y otros métodos para lograr este objetivo (art. 3, §§ 1, 2 y 3), que representan el punto de partida de una nueva cultura en la búsqueda de la pacificación social. Asimismo, la Ley N ° 13.140, también de 2015, prevé la mediación entre particulares como un medio para resolver disputas y la autocomposición de conflictos dentro del ámbito de la Administración Pública, cuyas normas son aplicables a los conflictos fiscales (arts. 32 a 38).

Seguridad jurídica, eficiencia y rapidez.

En resumen, creo que es imperativo alentar el uso de instrumentos para la solución extrajudicial de disputas fiscales, reservando solo aquellos que no puedan resolverse por estos medios para su examen por el Poder Judicial, como es el caso de las disputas que involucran a un gran número de contribuyentes en la misma situación. , que por lo tanto exigen una solución uniforme. Por lo tanto, todos, las autoridades fiscales, los contribuyentes y la sociedad en general, obtendrán seguridad jurídica, eficiencia y rapidez, lo que permitirá al Poder Judicial, al juzgar un número menor de demandas, entregar una disposición judicial de mayor calidad.

Nelson Machado fue Ministro de Seguridad Social, Secretario Ejecutivo del Ministerio de Finanzas y Secretario Ejecutivo del Ministerio de Planificación, Presupuesto y Gestión. La experiencia en la administración pública lo lleva a la convicción de que una de las claves para aliviar el grave problema de los litigios en Brasil es ampliar las posibilidades de negociación incluso en la fase inicial de las divergencias.

Promover el diálogo sobre temas fiscales es el estandarte del Centro para la Ciudadanía Tributaria (CCiF), creado hace cinco años, del cual el ex ministro es uno de los directores. "Nuestra propuesta de trabajo es debatir intensamente con los sectores más diversos de la sociedad para construir propuestas colectivamente", describe Machado.

Graduado en Derecho de la Universidad de Brasilia (UnB), con una maestría en administración presupuestaria y financiera de la Escuela de Administración de Empresas de São Paulo en la Fundación Getulio Vargas (FGV / Eaesp) y un doctorado en contabilidad y contraloría de la Facultad de Educación y Administración de la Universidad de São Paulo (USP), comenzó su carrera como agente de impuestos en el estado de São Paulo. Sigue algunos extractos de la entrevista a continuación.

Una disputa en la que todos pierden

La dimensión gigantesca de los litigios en Brasil es una consecuencia directa de la legislación que causa diferencias constantes de interpretación entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, culpa de nuestro sistema tributario corrupto, lleno de parches.

Los litigios son una carga enorme tanto para la administración tributaria, que necesita movilizar una gran parte de su estructura, como para las empresas, que deben contar con departamentos legales sólidos para enfrentar este desafío.

Me gustaría mucho usar la palabra "diálogo", pero, desafortunadamente, lo que realmente sucede es una confrontación. Crear instancias que hagan posible el diálogo es una parte fundamental del tratamiento de los litigios y la cuestión fiscal en Brasil en su conjunto.

Sigue lloviendo en la cabecera del río.

Con el tiempo, varios gerentes públicos, en varios niveles, analizaron la cuestión de los litigios para aliviar este problema. La estrategia más común a este respecto fue tratar de acelerar la máquina para hacer que el sistema sea más eficiente y reducir el tiempo de procesamiento.

Cuando estaba en el gobierno, el Ministerio de Finanzas hizo un esfuerzo muy grande y exitoso para informatizar los procesos. Antes de eso, las demandas todavía iban al juez en bolsas físicas.

Este esfuerzo fue importante para racionalizar el flujo, pero estaba lejos de resolver la disputa, ya que el problema está en la raíz. En las últimas décadas, siempre hemos tenido muchas más demandas judiciales que la capacidad de resolverlas. Y no sirve de nada canalizar un río si continúa lloviendo fuertemente en la cabeza. En alguna parte el agua estallará.

Solo cuando generemos menos casos, además de resolverlos más rápidamente, podremos reducir gradualmente el volumen de litigios.

Hay muchos puntos de vista para reconciliar

El Centro de Ciudadanía Tributaria (CCiF) está completando cinco años de actividad, con el propósito de promover el diálogo para mejorar el sistema tributario brasileño y el modelo de gestión tributaria en el país.

Nuestra propuesta de trabajo es debatir mucho con diferentes sectores de la sociedad y construir propuestas colectivamente. Esta es una conversación que debe ser amplia. No serán tres o cuatro cabezas las que se sentarán y encontrarán las mejores fórmulas. Hay innumerables detalles involucrados, diferentes intereses, diferentes puntos de vista, y todo esto necesita ser reconciliado.

Ciertamente es necesario cambiar las leyes, pero también la forma de pensar. El aviso de evaluación fiscal es un instrumento que el Estado ya utiliza para definir el crédito, sin diálogo, obligando a la empresa a movilizarse en defensa. Hay una mirada muy sospechosa sobre las acciones de los contribuyentes. Se supone que las empresas quieren engañar a las autoridades fiscales, y en la mayoría de los casos no es eso, solo son diferencias de interpretación.

Las empresas necesitan previsibilidad

Los estudios han demostrado que las grandes empresas en Brasil tienen una mayor cantidad de litigios que el capital contable. Es una situación muy difícil de explicar a los inversores extranjeros.

Es comprensible que, ante una legislación confusa, las empresas intenten reducir la carga de la carga fiscal. Lo hacen presentando nuevas tesis. Estas cuestiones son impugnadas por la administración tributaria y a menudo terminan en la Corte Suprema.

Les puedo asegurar que a la mayoría de las empresas les encantaría vivir en un escenario de seguridad fiscal, en el que, incluso si pagan un poco más de lo que pagan hoy, estarían seguros de lo que deberían pagar, sin riesgo de disputas y preocupaciones. Esto les permitiría planificar, establecer sus precios con mayor precisión y ser capaces de renunciar a gran parte del oneroso marco legal que deben tener hoy.

Para el profesor titular del Departamento de Derecho Económico, Financiero y Tributario de la Facultad de Derecho de la Universidad de São Paulo (USP), Heleno Taveira Torres, la forma de reducir los litigios en Brasil incluye la necesidad de una mayor proximidad entre las autoridades fiscales y los contribuyentes, con comunicación efectiva y canales de servicio. También es esencial adoptar estrategias que puedan evitar litigios, como la revisión administrativa de las entradas realizadas por los inspectores, o anticipar el final de la disputa, como la conciliación o la transacción fiscal. Sin embargo, nada de esto logrará grandes resultados sin reducir la burocracia. "El sistema tributario debe funcionar en un estado normal, asegurando la previsibilidad para los contribuyentes", resume Torres. El siguiente es su punto de vista sobre cómo reducir los litigios.

Circulo vicioso

El litigio fiscal es tanto una causa como una consecuencia: contribuye a aumentar la incertidumbre legal y se ve agravado por ello. Es un círculo vicioso que necesita perder fuerza, ya que la seguridad jurídica es la base del sistema tributario. Y el sistema tributario debe funcionar en un estado normal, asegurando la previsibilidad para los contribuyentes. Un sistema en el que es posible conocer con precisión los impuestos que deben pagarse y las obligaciones relacionadas con los impuestos adeudados. Esta tranquilidad es esencial para el entorno empresarial y la atracción de inversiones.

Revisión imparcial

Dentro de nuestro modelo de inspección, faltan medidas preventivas en la fase de evaluación fiscal. Uno de los más importantes sería crear mecanismos internos de revisión administrativa, antes de que una disputa llegue a los tribunales. A nivel federal, los Recintos Judiciales Regionales deberían tener la función de revisar las evaluaciones fiscales, es decir, el trabajo de los inspectores, y no ser el primer nivel de juicio, que en la práctica solo retrasa en muchos casos el envío de se lanza a Carf. Con esta acción pro forma, a favor de las autoridades fiscales, las estaciones de policía se convierten en parte de la estructura del litigio, y no en una instancia en la que el litigio aún podría evitarse mediante la identificación de errores o exageraciones de la inspección. Esta revisión de los lanzamientos por parte de una autoridad colegiada, incluso al comienzo del proceso administrativo, sería la mejor manera de garantizar la legalidad, sin que esto se vea como una interferencia con el trabajo de los inspectores. No estoy a favor de la idea de crear castigos para los inspectores que cometen errores, porque nadie puede ser castigado por las diferencias en la interpretación de las leyes. En el estado de legalidad, el debido proceso legal administrativo es importante. Prefiero inspectores que sean libres y estén preparados para luchar contra la evasión fiscal, una práctica que es muy perjudicial para Brasil porque afecta la libre competencia, en lugar de los inspectores por temor a recibir algún tipo de castigo.

Conciliación fiscal

Cuando se trata de soluciones para litigios, realmente me gusta la idea de la conciliación como una estrategia para prevenir litigios o interrumpir la controversia en cualquier momento. Sería importante tener espacio para conciliar en todas las etapas del proceso administrativo o judicial. Hay países con experiencias muy exitosas con métodos alternativos. En Italia, la conciliación ha reducido los casos en más del 70% de su inventario. En Portugal, existe el Centro de Arbitraje Administrativo, creado por el Ministerio de Justicia. La decisión de los procesos que proceden de esta manera solo ha tomado cuatro meses, debido también a regímenes procesales más simples y rápidos. Es algo positivo tanto para el estado como para los contribuyentes, ya que las disputas de larga data no son de interés para nadie.

Menos burocracia

Cambiar los tipos o nombres de impuestos no tendrá mucho efecto si no se revisa el problema estructural de la inspección, evaluación y cobro del crédito fiscal. Nuestro sistema tributario es extremadamente burocrático y lento, con muchas redundancias en procesos, documentos y exceso de obligaciones accesorias. La comunicación de las autoridades fiscales con el contribuyente es terrible, en todos los casos. Lo que tenemos es un servicio superficial, que no coopera para resolver problemas para aquellos que buscan información y certeza de la comprensión de las autoridades fiscales, sin ningún cambio posterior o repentino. Necesitamos una estrategia amplia y efectiva para reducir la burocracia fiscal, como parte de las acciones necesarias para mejorar nuestro entorno empresarial y la seguridad jurídica. Esto se vuelve aún más importante en un escenario empresarial que, bajo la influencia de los avances tecnológicos, se vuelve más dinámico y más rápido cada día.

Economista con un doctorado de la Universidad de Pennsylvania, en los Estados Unidos, Marcos Lisboa tiene una trayectoria profesional ecléctica, con experiencias en la academia, el sector público y el sector privado. Fue profesor en la Universidad de Stanford, en los Estados Unidos, y en la Fundação Getulio Vargas (FGV). Es el actual presidente de Insper, una institución de referencia en educación superior e investigación. Fue secretario de Política Económica en el Ministerio de Finanzas entre 2003 y 2005, durante el primer mandato del presidente Lula. Posteriormente, se convirtió en director ejecutivo y vicepresidente de Itaú Unibanco, una institución donde permaneció hasta 2013.

Para Lisboa, la prioridad dada en el país a aumentar la recaudación de impuestos, bajo la influencia de las presiones causadas por la crisis fiscal, lleva a una serie de errores de evaluación y un exceso de "creatividad" para generar normas y establecer conceptos. Él cree que sería mucho más eficiente mirar lo que hacen otros países y adoptar buenas prácticas internacionales. "No necesitaría inventar, pero aquí en Brasil nos encanta inventar", dice el economista. Echa un vistazo a algunos extractos de la entrevista a continuación.

El sistema tributario crea conflictos y hace poco para resolverlos.

El tamaño que el litigio ha alcanzado en Brasil es el síntoma de una enfermedad muy grave. Refleja los problemas causados ​​por un sistema tributario extremadamente confuso y disfuncional, una situación que solo ha empeorado en las últimas décadas.
Es normal que un ambiente de caos sea más propenso a los conflictos. El litigio es una de las evidencias más significativas de cuánto necesitamos reformular nuestra estructura tributaria. Las acciones para abordar directamente los litigios pueden ayudar, pero siempre serán paliativas. Si el sistema está torcido en la fuente, es en la fuente donde debe corregirse.
Además de generar muchos conflictos, no tenemos buenos mecanismos para manejarlos. Las disputas entre las autoridades fiscales y los contribuyentes se vuelven largas, agotadoras, costosas e inciertas, sin oportunidades de negociación que se acorten.

Las buenas prácticas internacionales son modelos listos

Brasil se esfuerza por hacer que las cosas salgan mal. Tenemos un exceso de impuestos, un número increíble de reglas y una falta de claridad en los textos.
Todo tipo de "creatividad" surge cuando el objetivo principal es aumentar los ingresos. Incluso inventamos conceptos que no tienen contrapartida en el mundo real. Esa mentalidad necesita cambiar. La prioridad no debe ser recaudar más, sino cumplir con las leyes. Leyes que son claras y justas.
También hay errores de evaluación, como insistir en recaudar impuestos en el lugar de producción y no en el lugar de consumo, en contra de la práctica adoptada en la mayoría de los países. Es por eso que una buena práctica internacional no es cobrar a las exportaciones, sino a las importaciones.
La mayoría de los países adoptan un impuesto al valor agregado, es decir, cuánto valor agrega ese paso al producto. Es un impuesto simple para ser calculado y recaudado. Simplemente compare las notas: pagó tanto y vendió mucho.
Además, tenemos diferentes regímenes fiscales, según el tamaño de la empresa, el bien o servicio producido y la región. Complejidad impresionante que distorsiona los precios relativos, lo que significa que inducimos a las empresas a invertir en actividades que no son las más productivas. El resultado es un menor crecimiento económico.
Entonces, en realidad, no hay mucho secreto. Lo que deberíamos hacer es, básicamente, lo que hacen otros países. No necesitaría inventar, pero aquí en Brasil nos encanta inventar.
Creo que nuestro papel en esta discusión es, en gran medida, presentar datos internacionales, para traer la experiencia de otros países, en contra de lo que es habitual aquí.

La inseguridad fiscal asusta a los inversores

Estamos experimentando una crisis fiscal. Llegamos a este punto debido a la suma de elecciones equivocadas que la sociedad brasileña ha tomado en las últimas décadas.
El dinero del gobierno se distribuía a varios destinos considerados prioritarios, sin control y a un ritmo mayor que el aumento de los ingresos. Tuvimos crisis fiscales recurrentes, seguidas de medidas para aumentar los ingresos. Hasta que la suma de los gastos excedió el 100% de lo recaudado. Y lo peor es que casi todos estos gastos son obligatorios. La mayoría no puede reducirse incluso con un cambio en la legislación.
El caos impositivo brasileño se ve agravado por el intento de microrregular, cuidar todo en el más mínimo detalle para no perder ninguna oportunidad de recaudación, a menudo revisando criterios que fueron ampliamente aceptados. Pero eso es dispararte en el pie. Está matando al ganso que pone los huevos de oro.
La inseguridad fiscal es una de las principales razones por las que los inversores extranjeros están abandonando el país, y es comprensible, ya que invertir en Brasil se convierte en algo audaz para las empresas que enfrentan la necesidad de lidiar con todo esto.

En esta historia, no hay villano y no habrá héroe

Todas las partes tienen una parte de responsabilidad por el marco que hemos alcanzado. Gobierno, autoridades fiscales, contribuyentes, empresas, políticos, legisladores, justicia.
Por lo tanto, la solución no es buscar al culpable o demonizar las diferencias, sino dialogar. No hay villano, y no habrá héroe que resuelva todo por su cuenta.
Lo que existe es la necesidad de encontrar salidas. De esta manera, será necesario renunciar a intereses pequeños, específicos e incluso mezquinos, que a menudo se evocan para combatir supuestas pérdidas sectoriales o defender el mantenimiento de algún tipo de privilegio. El aspecto debe ser más amplio.