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AGOSTO 2020
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Litigio administrativo tributario federal: diagnóstico y perspectivas

ARTÍCULO ESPECIAL: José Barroso Tostes Neto, Secretario de Ingresos Federales de Brasil

Por José Barroso Tostes Neto
17/07/2020

El proceso administrativo tributario tiene una base constitucional, ya que la Constitución Federal garantiza a todos los ciudadanos el derecho al debido proceso y al proceso contencioso y a una amplia defensa, tanto en los procedimientos judiciales como administrativos.

Su utilidad abarca desde permitir que la Administración Tributaria revise sus actos administrativos, como la evaluación, hasta proporcionar al sujeto pasivo un instrumento especializado y ampliamente accesible para resolver disputas tributarias. También sirve como filtro para el Poder Judicial, ya que los problemas resueltos a favor del contribuyente, por regla general, no pueden ser judicializados.

Sin embargo, como la única forma de salir de las disputas fiscales y con un marco legal, en esencia, durante más de medio siglo, el modelo actual del proceso tributario administrativo no presenta la misma efectividad observada en el pasado para resolver los problemas que surgen en el litigio fiscal .
En este escenario, el siguiente es un diagnóstico de la situación actual del litigio tributario administrativo, sus causas y alternativas para mejorar el sistema.

Diagnóstico del modelo actual.

El rito procesal para resolver disputas fiscales está regulado por el Decreto nº 70.235 / 72, compuesto por tres órganos colegiados de juzgamiento.

En primera instancia, bajo la jurisdicción del Servicio de Impuestos Federales de Brasil (DRJ), hubo, en febrero de este año, alrededor de 267 mil casos en espera de análisis, con un tiempo promedio de permanencia en litigio de 948 días. Cuando se trata de casos prioritarios (contribuyentes mayores de 60 años o con enfermedad o discapacidad grave; más de R $ 15 millones; con representación fiscal con fines penales, entre otros), la duración promedio es de alrededor de 111 días.

Los montos involucrados en las demandas en litigios en el primer nivel administrativo son equivalentes a aproximadamente R $ 155 mil millones, entre los procesos de crédito fiscal y las solicitudes de reembolso, reembolso o compensación de impuestos. A modo de comparación, en febrero de 2019, el stock de casos en el DRJ era de alrededor de 261.000 casos, con una estadía promedio de 969 días.

El análisis de las acciones de DRJ revela que la gran mayoría de los procesos involucran valores bajos. Hay casi el 70% de las demandas con valores inferiores a R $ 60 mil, lo que corresponde a menos del 2% del monto total en disputa. El siguiente gráfico refleja la situación de febrero
2020:

La situación dentro del alcance del Consejo Administrativo de Apelaciones Tributarias (Carf), responsable de las sentencias en segunda instancia y instancia especial, no difiere. En cifras aproximadas, hay R $ 628 mil millones distribuidos en 116.400 casos en febrero de 2020, contra R $ 567 mil millones en 121.100 casos en febrero de 20191.

Los procesos de pequeño valor también representan el mayor desafío para Carf. Alrededor del 61% del inventario actual proviene de demandas por debajo de R $ 120 mil.
En febrero de 2019, Carf calculó el tiempo para juzgar el stock de Clases Extraordinarias, que juzgan procesos con un valor de hasta 60 salarios mínimos, en aproximadamente 6 años, contra aproximadamente 1 año en la Cámara Superior de Apelaciones de Impuestos y 3 años en el Clases ordinarias2.

En resumen, considerando solo los órganos de juzgamiento administrativo, el monto en disputa asciende a R $ 783 mil millones. Eso significa el 11% del PIB de 2019, equivalente a R $ 7,257 billones3.

El modelo actual de litigios tributarios administrativos está agotado y requiere reformulación. El uso de herramientas tecnológicas para automatizar el juicio de casos, la centralización de la gestión de la colección de casos en espera de juicio a nivel nacional, el fin de la jurisdicción territorial de los DRJ (actualmente, todos los casos de jueces en todo el país, respetando la jurisdicción para los asuntos) y otras medidas de gestión implementadas no fueron suficientes para dar efecto concreto al principio constitucional de duración razonable del proceso4.

Los datos citados demuestran el alto grado de litigios en el área fiscal, que no es exclusivo de los litigios administrativos. Las ejecuciones hipotecarias han sido identificadas como el factor principal en la demora del poder judicial. Los procedimientos de ejecución tributaria representan aproximadamente el 39% del total de casos pendientes y el 73% de las ejecuciones pendientes en el poder judicial, con una tasa de congestión del 90% en 2018. Es decir, de cada cien procedimientos de ejecución tributaria que se han procesado en el año 2018, solo 10 fueron resueltos5.

Causas de un alto grado de litigio administrativo

El intenso litigio fiscal es un fenómeno complejo y multifacético, incluso asociado con problemas culturales. La complejidad de la legislación tributaria es la causa más destacada, especialmente porque está vinculada a una serie de obligaciones accesorias derivadas de ella y la falta de previsibilidad de las decisiones administrativas y judiciales.

Además, el proceso de impuestos administrativos también se puede utilizar como un medio para financiar la deuda tributaria, lo que termina alentando los litigios. Su larga duración hace posible que los contribuyentes ingresen a numerosos programas de regularización de impuestos, los llamados "Refis", para dividir las deudas de manera beneficiosa.

De hecho, la práctica reiterada de instituir programas especiales de pago a plazos ha sido un factor para alentar el incumplimiento espontáneo de las obligaciones tributarias, el crecimiento de los litigios y ciertamente una causa importante del vertiginoso aumento de los litigios fiscales administrativos y judiciales.

A pesar de asumir excepcionalidades para sus instituciones, en los últimos 20 años se han creado 76 programas especiales de cuotas, todos ellos con reducciones significativas en los montos de multas, intereses y cargos legales, plazos de pago excesivamente largos y, sin excepción, con Resultados efectivos bajos en la reducción de las obligaciones fiscales.

El proceso administrativo tributario sigue siendo un proceso libre, cuyas deudas, ajustadas por interés simple, permanecen con responsabilidad suspendida a lo largo de su curso, lo que permite la emisión de un certificado con efecto negativo. En caso de posibles repercusiones en la esfera penal, el procesamiento penal está a la espera de la decisión final en el procedimiento administrativo tributario, de acuerdo con el precedente vinculante No. 24 del Tribunal Federal Supremo.

La decisión administrativa final a favor del contribuyente es, por regla general, irreversible en la esfera judicial. Por otro lado, si la decisión es favorable para el Tesoro, la disputa puede llevarse al Poder Judicial, sin ninguna integración o armonización entre los procesos administrativos y judiciales, causando una enorme pérdida de tiempo, trabajo y costos.

Si todos estos aspectos no fueran suficientes para estimular el litigio, la ausencia de métodos alternativos para resolver disputas sobrecarga los procesos tributarios.
Finalmente, es un modelo sin precedentes en el mundo en comparación con otros países con mayor competitividad global, lo que trae pérdidas tanto para el Estado como para la inmensa mayoría de los contribuyentes.

Perspectivas para mejorar el litigio fiscal

Mejorar los litigios tributarios involucra dos áreas principales de acción: prevenir la formación de nuevas disputas e implementar medidas destinadas a acelerar la resolución de las disputas que surjan.

Prevención de litigios

Sin lugar a dudas, una reforma tributaria que implemente un sistema tributario más simple, justo y uniforme juega un papel importante en la prevención de litigios. Sin embargo, para extrapolar el área procesal y su complejidad, por el momento este tema no será explorado más a fondo.

Si bien la reforma fiscal no se está llevando a cabo, el Servicio Federal de Ingresos ha intentado consolidar y sistematizar la legislación fiscal y proporcionar una mayor flexibilidad en su interpretación. En este sentido, se emitieron varios actos normativos que consolidan la legislación fiscal y revocan actos anteriores, como lo ejemplifica el Reglamento del Impuesto sobre la Renta de 2018 y el IN RFB en 1.700 / 2017, 1.911 / 2019 y 1.928 / 2020, habiendo sido revocados más de cien instrucciones normativas que ya no eran efectivas. El tiempo promedio de estadía para las soluciones de consulta, a su vez, se redujo de 261 días en 2018 a 210 días en 2019.

Otra iniciativa relevante es la promoción del cumplimiento tributario, con el objetivo de aumentar el grado de cumplimiento. Los ingresos federales tienen como objetivo alentar y facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales, principal o accesorio. Dos acciones son complementarias para lograr ese objetivo: la autorregulación y la simplificación de las obligaciones accesorias.

La autorregulación busca el cumplimiento espontáneo de la obligación tributaria, con la emisión de cartas y alertas y la celebración de reuniones de cumplimiento, para que el contribuyente, antes del inicio del procedimiento tributario, pueda regularizar pendientes e inconsistencias.

El ejemplo más conocido es el del sistema tributario del Impuesto sobre la Renta Individual (IRPF), que da como resultado miles de autorregulaciones, evitando el establecimiento de procedimientos tributarios y litigios posteriores. La siguiente tabla muestra el alto número de autorregulaciones relacionadas con el IRPF y el bajo número de evaluaciones en comparación con la autorregulación.

El Servicio Federal de Ingresos también instituyó el Proyecto de Simplificación de Obligaciones Accesorias, que contempla la aproximación con los Estados que buscan mapear y eliminar las obligaciones accesorias. También existe el objetivo de estandarizar los diseños de algunos módulos del Sistema público digital de contabilidad (Sped). Como resultado, varios Estados han renunciado a las obligaciones tributarias accesorias debido al uso de la Contabilidad Tributaria Digital ICMS e IPI.

Implementación de medidas para acelerar la resolución de disputas.

Teniendo en cuenta que el litigio fiscal administrativo no ha sufrido una reforma sustancial durante años, existen innumerables posibilidades de progreso en este campo, tales como: implementación de métodos alternativos de resolución de disputas; arbitraje fiscal como alternativa opcional al juicio emitido por el órgano administrativo; adopción de ritos diferenciados y simplificados de acuerdo con la naturaleza del proceso; armonización y / o integración con el proceso judicial; estandarización del marco regulatorio que vincula los organismos administrativos; y un uso cada vez más intensivo de la tecnología de la información, incluida la inteligencia artificial, para la formación y el juicio de lotes temáticos y ayuda en la preparación de decisiones. Se debe utilizar la experiencia de otros países, adaptada a nuestra realidad.

En este contexto, la Medida Provisional (MP) No. 899/2019 fue aprobada recientemente por el Senado Federal, convertida en la Ley No. 13.988 del 14 de abril de 2020, que establece los requisitos y condiciones para que la Unión y los deudores o las partes adversas puedan llevar a cabo resolución de litigios, de conformidad con el art. 171 del Código Tributario Nacional.

Dicha ley prevé la transacción fiscal en el cobro de la deuda activa de la Unión y en el litigio fiscal administrativo; En cuanto a este último, contempla la transacción con respecto a litigios que involucren controversias legales relevantes y generalizadas y litigios de bajo valor. El modelo adoptado es paralelo a la Oferta en Compromiso, utilizada por el Servicio de Impuestos Internos de los Estados Unidos de América. Se espera, por lo tanto, una mayor efectividad en la recaudación y la reducción de litigios excesivos, aliviando a los órganos de juzgamiento.

El texto sancionado también establece un rito diferenciado para litigios tributarios administrativos de pequeño valor, por lo tanto, se considera uno cuya entrada o controversia tributaria no exceda los 60 salarios mínimos. La sentencia será llevada a cabo en última instancia por las Estaciones de Sentencia, vinculadas a los entendimientos de Carf y la aplicación subsidiaria del Decreto nº 70.235 / 72.

Por lo tanto, de manera similar a lo que ya ocurre en los tribunales especiales federales, los casos de bajo valor tendrán un rito simplificado y más rápido y Carf tendrá una reducción en la afluencia de este tipo de proceso, que constituye la mayoría de los litigios.
También hubo un cambio en el voto de calidad (§ 9 del artículo 25 del Decreto nº 70.235, del 6 de marzo de 1972), con la inserción por enmienda del texto del MP 899/2019 de una disposición que define que, en caso de empate en el A juzgar por el proceso, la resolución será favorable al contribuyente. Esta medida ciertamente tendrá un gran impacto en los litigios administrativos y, debido a los amplios aspectos involucrados, justifica el tema de otro artículo.

Conclusiones

El examen de los matices del litigio fiscal nacional muestra la lentitud en la resolución de disputas y la acumulación de demandas y créditos fiscales, con un daño enorme para el Estado y la sociedad. Tal situación es común a las disputas administrativas y judiciales, dado el grado excesivo de litigios en materia tributaria.

A pesar de los esfuerzos realizados para mejorar la gestión y aumentar la productividad de los órganos de evaluación, han producido resultados extremadamente significativos, el modelo actual del proceso tributario administrativo, por sí solo, no ha podido resolver las disputas fiscales con agilidad.

Por lo tanto, las medidas deben ampliarse para acelerar la resolución de disputas y, sobre todo, para evitar su formación. Además de una reforma fiscal que avanza hacia la simplificación fiscal y una reducción en los litigios, se necesitan medidas más profundas en el campo procesal. Entre otros, la adopción de métodos alternativos para resolver disputas, el arbitraje fiscal como alternativa opcional a la sentencia emitida por el órgano administrativo, la implementación de diferentes ritos procesales y la armonización del proceso administrativo con el judicial.
En este sentido, la reciente aprobación de la posibilidad de una transacción tributaria y la institución de un rito procesal simplificado para casos de pequeño valor, dentro del alcance de la Ley N ° 13.988 / 2020, es alentador.

Fuentes

1. http://idg.carf.fazenda.gov.br/dados-abertos/relatorios-gerências/2020/dados-abertos.pdf. Consultado el 27/03/2020.
2. http://idg.carf.fazenda.gov.br/noticias/situacao-do-atual-estoque-do-carf. Consultado el 27/03/2020.
3. https://agenciadenoticias.ibge.gov.br/agencia-noticias/2012-agencia-de-noticias/noticias/27007-pib-cresce-1-1-e-fecha-2019-em-r-7-3-trilhoes. Acesso em 27/03/2020.
4. Art. 24 de la Ley N ° 11.457 / 2007 estableció un período máximo de 360 ​​días para la toma de decisiones administrativas.
5. https://www.cnj.jus.br/wp-content/uploads/conteudo/arquivo/2019/08/justica_em_numeros20190919.pdf. Consultado el 27/03/2020.

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