A política tributária deve amparar-se no conceito de moratória ampla

A excepcionalíssima circunstância que vive a humanidade é um obstáculo a reflexões que nos permitam entender a hora presente e produzir algum tipo de contribuição. Prevalecem nossa ignorância, impotência, angústia e medo.

Aparentemente, a ingestão de um animal silvestre contaminado por um vírus foi capaz de paralisar o mundo e gerar sofrimento em escala planetária. Jamais foi tão dolorosa a expressão real de uma alegoria do Efeito Borboleta, extraída da Teoria do Caos: “uma borboleta bate as asas em Pequim e produz um terremoto em San Francisco”.

Explorar as origens e a propagação da Covid-19 deveria servir tão somente para compreender a pandemia e subsidiar a elaboração de teorias de prevenção. Culpar pessoas ou governos é de uma completa inutilidade, senão um sintoma de alienação mental. Promoveria, ademais, imperdoáveis injustiças.

A pandemia encerra causalidade complexa e provavelmente inverificável, à luz da ciência atual. O vírus não tem nacionalidade. O problema é da humanidade.

Esse quadro faz aflorar a intrinsecamente contraditória natureza humana, em que coabitam o egoísmo associado ao instinto de sobrevivência e a solidariedade, a generosidade e o oportunismo – não raro, delinquente-, o bem e o mal. A esperança é que prevaleça o ânimo das pessoas de boa vontade.

Participei ativamente no enfrentamento de graves crises econômicas internacionais e domésticas, no Governo de FHC. Sei o quanto se exigiu de serenidade, determinação e criatividade para superá-las. Pois bem, nenhuma delas sequer tangencia a intensidade, a abrangência, a imprevisibilidade e a persistência da crise decorrente da Covid-19.

Desse enfrentamento extraí algumas lições que podem ter alguma utilidade, ainda que pontual e modesta diante uma crise ciclópica.

Arrisco-me, por imposição de solidariedade, a sujeitá-las, humildemente, ao debate. Não pretendo ter razão, mas ajudar no limite de meu conhecimento e experiência.

Estamos diante de uma catástrofe de consequências equivalentes, mutatis mutandis, a de colisão com um asteroide, um desastre natural em escala planetária ou um acidente nuclear. Não é razoável negar a dimensão da catástrofe. O que cabe é torcer pelo melhor, mas preparar-se para o pior.

As sugestões se limitam ao campo tributário, o que, no contexto, tem serventia meramente subsidiária, pois o que conta prioritariamente, no momento, é salvar pessoas, especialmente os enfermos, os vulneráveis e os pobres.

A primeira lição a ser observada é a recomendação de flexibilidade, criatividade e colaboração.

Recolho de Charles Darwin o elogio à flexibilidade na natureza, traduzido na capacidade de adaptar-se, e que, ao menos em circunstâncias de crise extrema, também se aplica à gestão pública, inclusive a tributária:  “Não é o mais forte que sobrevive, nem o mais inteligente, mas o que melhor se adapta às mudanças”.

Os responsáveis pela política tributária não podem se tornar prisioneiros de manuais, de utilidade nula em situações de crise. É preciso utilizar a criatividade no limite.

Seria tedioso e inútil enumerar os exercícios de criatividade praticados nas experiências de enfrentamento de crise que vivi. O que foi feito, muitas vezes, não tinha precedente, sequer estava suscitado na literatura.

Na crise atual, a exigência de criatividade é muito maior. Dialoguem, discutam os problemas exaustivamente e não se prendam a modelos pré-existentes. É o conselho que posso dar aos que estão na linha de frente.

A colaboração é também ingrediente indispensável. Não só entre os entes federativos, é necessário estender a mão, também, aos profissionais privados da tributação e aos contribuintes.

A segunda lição diz respeito à imperiosa necessidade de segregar as iniciativas para enfrentar a crise daquelas que serão adotadas no pós-crise. Tentar articular essas duas classes de iniciativas é flertar com erros cruciais.

Ainda que pareça insubsistente, na perspectiva da física, a crise paralisou o tempo. Essa é uma evidência fundamental. É como se existisse apenas o presente. Nada mais se sabe sobre o futuro.

Erra quem projeta o futuro, a partir dos conhecimentos pré-existentes sobre juros, câmbio, PIB, equilíbrio fiscal, valor dos ativos, preços, etc.

E se surgir uma vacina ou tratamento eficaz?  E se, em cenário de maior desgraça, surgirem novas ondas do vírus ou sua mutação?

Desde que existe um mínimo de civilização, jamais a humanidade foi compelida ao isolamento social por um prazo que ninguém consegue estimar.

Quando sairmos dessas cavernas, como estaremos nós, física e psiquicamente? Como estará o mundo? Repactuaremos, em âmbito mundial, as relações com o meio-ambiente, inclusive em termos de ocupação urbana e prevenção de desastres naturais? Passaremos a entender que o enfrentamento da pobreza requer o concurso de todos, independentemente das jurisdições dos Estados? Serão instituídas barreiras sanitárias severas ao trânsito de pessoas e mercadorias, em desfavor da globalização? Os padrões vigentes de consumo cederão à tese da essencialidade? Serão impostos limites ao crescimento, como preconiza, desde 1972, o Clube de Roma? Haverá uma revolução digital no trabalho e na prestação de serviços, com repercussões na mobilidade urbana, no transporte internacional, no entretenimento, no turismo? Como ficarão as políticas de saúde pública?

São muitas perguntas, cujas respostas, entretanto, ninguém sabe. O mais provável é que tenhamos um novo normal.

Em quanto tempo e por quanto tempo, todavia, prevalecerá o novo normal, considerada a atávica tendência do ser de humano de apagar da memória tudo que é dor e interdição do prazer?

A única certeza que temos é que são tempos de completa incerteza. Nesse quadro, precaução absoluta é a única opção racional.

Em sábia lição, John Maynard Keynes assinalou, no “Tratado sobre a Reforma Monetária” (1923): “O longo prazo é um guia enganoso para os assuntos atuais. A longo prazo, estaremos todos mortos. Economistas se põem em uma zona de conforto, totalmente inútil, se em temporadas tempestuosas só podem dizer que, quando a tempestade passar, o oceano voltará a se acalmar”.

É, pois, imperioso concentrar todos os esforços para superação da crise na hora presente, afastando desvios de concentração decorrentes de especulações sobre o futuro.

Se prevalece a demanda por flexibilidade, criatividade e colaboração e se existe a convicção para atenção plena no presente, a política tributária deve amparar-se no conceito de moratória ampla, previsto em nosso ordenamento jurídico.

O Código Tributário Nacional (CTN), arts. 151 a 155, prevê a hipótese de moratória, com ampla flexibilidade operacional: caráter geral ou individual, especificação ou não de tributos ou setores, abrangência federal ou nacional, aplicabilidade ou não a determinadas regiões, etc.

Enfim, trata-se de um instrumento próprio para situações de calamidade, cuja flexibilidade, no entanto, não exclui a imposição de penalidades para os casos de dolo ou simulação, em seu próprio favor ou de terceiros.

As escolhas de prazos, setores ou tributos encerram atos discricionários fundados na moralidade tributária, o que demanda firmeza e discernimento.

A moratória estabelece o primado da lei, em contraposição a um cenário, não inviável, de desobediência civil.

A moratória deve, contudo, ir mais longe para alcançar, também, processos e procedimentos. Para eles, o tempo também parou.

Deveriam ser suspensos, enquanto perdurar a pandemia, julgamentos administrativos, lançamentos de ofício, perdimentos (ressalvados casos de contrabando ou de práticas tendentes a inviabilizar as políticas sanitárias), cobrança da dívida ativa, exigência de obrigações acessórias, prazos processuais, etc. Certidões negativas devem ser prorrogadas por igual prazo.

A União deve dar o exemplo e apelar pelo acolhimento das medidas por todos os entes federativos. Nesse movimento não pode haver nenhuma concessão a mentalidades burocráticas, que não enxergam a dimensão da catástrofe.

A Portaria nº 543, de 20.03.2020, da Receita Federal do Brasil acolhe parcialmente as recomendações quanto à moratória processual e procedimental. É preciso, entretanto, mais ousadia, inclusive quanto à moratória dos tributos. Afastar, também, a pretensão de lançamentos quanto às controversas prevenção de decadência e presunção de interposição fraudulenta de pessoas.

Não é a hora de polêmicas. Tampouco é o momento de fustigar o contribuinte em meio ao debate econômico. Ao menos, por razões humanitárias. Só nos cabe, agora, lutar pela sobrevivência.

Seis visões sobre a reforma tributária

Reunir diferentes visões sobre os problemas do sistema tributário atual e as mudanças necessárias para consertá-lo ou substituí-lo. Esse foi o objetivo do seminário Tributação no Brasil, realizado em parceria do ETCO com o jornal Valor Econômico em julho, em São Paulo. O evento contou com contribuições de nomes importantes do cenário nacional.

O consultor tributário Everardo Maciel, ex-secretário da Receita Federal e presidente do Conselho Consultivo do ETCO, falou sobre a tributação do futuro – e criticou algumas das principais propostas de reforma em discussão hoje no País.

O procurador-geral adjunto da Fazenda Nacional, Phelippe Toledo Pires de Oliveira, falou sobre a complexidade inerente a todo sistema tributário e os excessos do modelo brasileiro.

O professor Roberto Quiroga demonstrou preferência por mudanças não tão drásticas no sistema atual e defendeu medidas para reduzir a litigância tributária.

O economista Marcos Lisboa tratou da relação entre o sistema tributário e o desenvolvimento do País, defendeu a adoção de alguns princípios para a reforma e recomendou mais atenção aos estudos internacionais para embasar novas propostas.

O encerramento ficou a cargo do deputado federal Efraim Filho, membro da Comissão Especial da Reforma Tributária, que demonstrou otimismo em relação ao avanço da reforma ainda este ano no Congresso.

A seguir, publicamos uma seleção das visões que eles apresentaram no evento do ETCO e do Valor. Clique nas imagens para ler os destaques de cada palestrante:

“Tenho a impressão de que estou em outro planeta”

Poucos brasileiros entendem tanto de sistemas tributários quanto o pernambucano Everardo Maciel, presidente do Conselho Consultivo do ETCO. Ele acompanha o tema desde os anos 1960 e acumula profundo conhecimento acadêmico com relevante carreira no setor público, que inclui oito anos como secretário da Receita Federal nos governos FHC (1995-2002).

Em sua palestra no Seminário Tributação no Brasil, Everardo fez críticas contundentes às propostas de reforma em debate hoje no Brasil. Afirmou que elas não tratam nem das grandes questões contemporâneas do campo tributário discutidas no mundo todo nem dos reais problemas do sistema brasileiro, sobre os quais fez um apanhado geral.

Ele também desmontou alguns clichês sobre o modelo tributário brasileiro, que chamou de “mistificações” de quem não estuda o tema em profundidade, e apontou o que considera serem grandes equívocos do principal projeto de reforma tributária em discussão na Câmara dos Deputados, a PEC 45/2019. A seguir, trechos da palestra:

O que o mundo discute

“Às vezes, quando eu fico vendo as discussões que se travam no Brasil sobre a matéria tributária, tenho a impressão de que estou em outro planeta. Porque não é isso que está se discutindo no mundo. Nós temos pelo menos três grandes questões tributárias que estão sendo discutidas fora daqui: primeiro, a erosão das bases tributárias; segundo, a tributação da economia digital; terceiro, um problema para o qual nós não temos resposta até hoje, que é o de novas fontes de financiamento da Previdência Social.”

Erosão das bases tributárias

“As bases tributárias são erodidas por uma combinação de razões, mas notadamente o planejamento tributário abusivo, os paraísos fiscais e a transferência da tributação de lucros dos países com maior tributação para países com menor tributação ou sem tributação, que são, afinal de contas, os paraísos fiscais.”

Tributação da economia digital

“Quando falamos em tributação do consumo sempre estivemos olhando para questões como prestação de serviços e venda de mercadorias. Agora, temos outro fenômeno, mal conhecido, mal dimensionado, mas talvez o mais relevante de todos: como tributar informação? Quando você vai ao Google, que o historiador Yuval Harari chama de ´os mercadores de atenção´, o produto é você. Estamos, portanto, lidando com um fenômeno completamente diferente de tudo o que se conhece. As informações que ele captura ao aparentemente dar uma informação gratuita se transformam, talvez, na maior fonte de geração de riqueza contemporânea. Para isso a União Europeia aprovou no final do ano passado um turnover tax, um imposto sobre o faturamento das grandes empresas que veiculam informações e que estão na economia digital. Um imposto cumulativo, que vai começar a desmantelar algumas teorias sobre cumulatividade e não cumulatividade.”

Novas fontes para a Previdência

“O mundo mudou. Mudou a natureza do emprego. É uma mudança revolucionária. Há discussões sobre tributação de transações financeiras. A França e a Alemanha discutem objetivamente isso, que talvez seja uma das únicas possibilidades de criação de uma nova fonte de financiamento da Previdência. Uma pessoa tão qualificada como o Prêmio Nobel de Economia Robert Shiller cogita da tributação sobre robôs, no que é apoiado por Bill Gates.”

Clichês e mistificações no Brasil

“A tributação, como é algo desagradável, dá um espaço notável para mistificações, para conclusões apressadas sobre coisas que não foram estudadas com seriedade. A primeira é a complexidade do sistema tributário. A complexidade é inerente aos fenômenos. O que não se consegue distinguir é complexidade de operabilidade. Os sistemas tributários têm que ser operáveis. Têm que ser fáceis. E não necessariamente simples, porque simplicidade ou complexidade são inerentes ao fenômeno.”

Fantasia sobre regressividade

“Existe a fantasia de que, se eu tributo mais o consumo, estou num sistema regressivo. Isso não passa de fantasia. Depende da forma de tributação do consumo, depende da forma de tributação da renda.”

Competição e guerra fiscal

“Há incapacidade de distinguir competição fiscal lícita de competição fiscal ilícita, que é a guerra fiscal. Competição fiscal existe desde que existem tributos. Competição fiscal aqui não pode, na Europa pode. Se eu falar em inglês fica razoável, se falar em português fica ruim. Tax ruling pode, incentivo fiscal não pode.”

Nossos maiores problemas

LITIGIOSIDADE: “Litigiosidade tem a ver com o processo tributário, não com o tributo. Pode ser qualquer tributo, se o processo estiver disfuncional, haverá excessiva litigiosidade.”

INSEGURANÇA JURÍDICA: “Que está associada a conceitos com baixa densidade normativa ou controversos. Mas isso tem que se resolver pela via normativa, isso não depende também de tributo.”

BUROCRATISMO: “Burocratismo remete a obrigações acessórias, não depende da natureza do tributo. O sistema tributário brasileiro é muito burocrático não porque tem ICMS, PIS, Imposto de Renda, nada disso. É burocrático porque tem obrigações acessórias excessivas. E o domínio das obrigações acessórias é um domínio distinto do direito material.”

Fronteira entre ICMS e ISS

“O maior problema que existe é a fronteira entre o ICMS e o ISS. Como fazer isto é um desafio à inteligência. A solução simplória diz: ´juntam-se os dois´. Bom, mas aí como é que fica a questão federativa? Como fica toda a jurisprudência que existe em torno disso? É jogar a água suja da bacia junto com a criança?”

PEC 45: erros de concepção

“A PEC 45 é uma solução mágica para resolver problemas, centrada, entre outros, no princípio do destino. Princípio do destino é matriz de sonegação. Quer instituir um IVA, que é um tributo obsoleto, de 1949, absolutamente incapaz de lidar com a economia digital num mundo que está pensando em algo pós-tributação do consumo e da renda. Afirma-se que, com a adoção desse modelo, o PIB brasileiro vai crescer dez pontos percentuais. Isso é pajelança, é magia ruim, não tem nexo.”

PEC 45: quem ganha e perde

“Na essência, é uma transferência de tributação. Quem ganha com isso? Instituições financeiras, grandes empresas no âmbito industrial e comercial. Mas, se a carga tributária agregada é constante, alguém paga essa conta: os 850 mil contribuintes que estão no lucro presumido, que são essencialmente pequenos prestadores de serviços, comerciantes e industriais. Paga também essa conta o setor de construção civil.”

Aumento de preço de serviços

“Vai subir o preço da consulta médica, vai subir a mensalidade escolar, vai subir o plano de saúde, que é a única forma de equilibrar a nova conta. A PEC 45 aumenta a tributação nesses setores entre 300% e 700%.”

PEC 45: outros problemas

SELETIVIDADE: “Diz que pela tributação do IVA vai ser tudo igual, então o pãozinho tem a mesma alíquota do casaco de peles. E, para corrigir essa injustiça, é dada aos mais pobres uma ´bolsa imposto´. Definitivamente, isso não funciona.”

EVASÃO FISCAL: “O IVA tem problemas sérios de evasão fiscal, um deles é chamado ´carrossel´, a venda ilícita de serviços para transferir crédito. Outro: eu vou chegar ao médico, ele diz ´meu caro, agora a alíquota é de 25%´. O que acontecerá em seguida? ‘É com nota ou sem nota?’”

AUMENTO DE LITIGIOSIDADE: “São tratados mais de 150 artigos do texto constitucional e do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, com quarenta conceitos novos. Isso dá litígio pela eternidade.”

CONFLITOS POR PARTILHA: “A PEC diz que alíquota singular em lei complementar vai definir a partilha e a vinculação dos tributos. Isso é uma guerra mortal entre entes federativos e entre setores.”

PRAZO DE CINQUENTA ANOS: “Durante cinquenta anos haveria compensações de perdas entre os entes federativos. Alguém em sã consciência acredita que daqui a cinquenta anos ainda existirão impostos – pelo menos do jeito que conhecemos hoje?”

AUMENTO DE COMPLEXIDADE: “Durante dez anos, coexistiriam os impostos que existem hoje com os novos impostos. Quer dizer: não se resolve nenhum dos problemas que existem hoje e são criados novos.”

“Vamos trabalhar contornando o pântano”

O sistema tributário brasileiro precisa de mudanças que valorizem os bons contribuintes, combatam os devedores contumazes de impostos e corrijam problemas específicos de setores que sofrem concorrência desleal de natureza tributária, como os de cigarros, bebidas e combustíveis. Esses foram os principais pontos defendidos pelo presidente executivo do ETCO, Edson Vismona, no seminário Tributação no Brasil.

Ele também recordou a participação do ETCO na aprovação e implementação de projetos importantes de combate à sonegação fiscal no País. Citou a implantação de sistemas de controle físico da produção de bebidas e cigarros, a aprovação do artigo 146-A da Constituição, que autorizou tratar de forma mais dura contribuintes que utilizam vantagens tributárias ilícitas contra seus concorrentes, e a criação do Índice de Economia Subterrânea, que acompanha a evolução da economia informal no Brasil desde 2003.

Vismona lembrou ainda os dois manifestos que o ETCO elaborou, com propostas sobre tributação e segurança pública, e que ele entregou pessoalmente aos principais candidatos às eleições presidenciais em 2018.

A seguir, algumas propostas que ele defendeu em sua palestra:

Contornar o pântano

“Nas discussões no grupo tributário do ETCO, eu me lembrei da orientação que Abraham Lincoln dava aos seus generais na Guerra Civil Americana: ´Senhores, se depararem com um pântano, não entrem nele, deem a volta´. Quando ouço os debates atuais sobre reforma tributária, me vem essa imagem. Isso pode ser um pântano, vamos trabalhar contornando o pântano, porque, quando entramos nessa ideia da reforma, todo mundo pensa: ´vai diminuir a carga tributária´. Mas sem reformar o Estado?”

“Ninguém quer perder. O Estado não quer perder, a União não quer perder, o Município não quer perder, nós não queremos perder, as empresas, os setores. Aí você caminha para um jogo do ´perde você, eu não´. Ou seja, cada um tem uma reforma tributária na cabeça. Diante desse quadro, a ideia do pântano fica cada vez mais clara.”

Arbitrariedades do fisco

“Nós contribuintes queremos estar em dia com as nossas contribuições perante o fisco e encontramos todas as dificuldades. Somos o país que mais gasta tempo para cumprir as obrigações do fisco. Nós trabalhamos para o Estado. E o Estado fica olhando: ´Errou, tome multa, 150% de multa e eu vou te levar para a Justiça Criminal´. E aí surgiu essa máxima dos contribuintes corretos: ´eu não devo, eu nego, mas eu pago´. Um dos nossos associados, diante da ameaça de levar uma autuação criminal, pagou, entrou na Justiça e, depois de alguns anos, ganhou. Olha o ônus disso: pagou algo que não devia! E teve que ir para a Justiça para discutir.”

O que o ETCO defende

“Nós temos propostas: um programa de desburocratização. Já existe um projeto de lei complementar, foi discutido em nosso grupo tributário, com ênfase num cadastro fiscal único, na simplificação dos processos de abertura e fechamento de empresas, isso está ocorrendo agora com a MP da Liberdade Econômica; eliminação da exigência de certidão negativa; compensação universal de tributos; consolidação anual da legislação; e fixação de prazo para respostas, porque a administração tributária não tem prazo, nós temos.”

“Alguns PLs que nós estamos sugerindo: uma reforma radical do processo tributário, já existem duas PECs que estão sendo discutidas. Fixação de normas gerais processuais tributárias, com integração entre processo administrativo e judicial. Reestruturação dos órgãos do contencioso administrativo fiscal. Monofasia do ICMS sobre combustível, conforme prevê a Constituição.”

Frear o contrabando de cigarro

“Nosso mercado está sendo entregue ao contrabandista. Hoje, 54% dele está nas mãos do contrabando. Houve aumento desproporcional nos últimos quatro anos. Já no ano passado, a arrecadação foi menor que a evasão fiscal. Por que disso? No Paraguai, o imposto sobre cigarro é de 18%, no Brasil, de 70% a 90%. A diferença de preço corresponde à metade. A classe de baixa renda só compra produto contrabandeado. O crime organizado já ocupou esse espaço. Ele se financia com esses bilhões que são sonegados. Temos que reprimir as organizações criminosas, mas precisamos olhar a demanda. A própria polícia fala isso: não adianta, só pela repressão, nós não vamos mudar esse quadro. Nossa proposta é manter a carga tributária, mas mudar a distribuição dos impostos: aumenta-se o tributo das marcas premium e cada empresa cria uma marca de confronto com imposto menor para ocupar o espaço do contrabando. É a única proposta que acreditamos ser factível neste momento. E nós queremos avançar com ela, porque senão as projeções já mostram que, no ano que vem, o mercado já estará 60% nas mãos dos contrabandistas, com viés de alta.”

Combate aos devedores contumazes

“O devedor contumaz de tributos estrutura o negócio para não pagar imposto, ele ganha dinheiro não pagando imposto, ele corrói a concorrência não pagando imposto, ele procura discutir em todas as instâncias administrativas e judiciais, de todas as formas. E ele transmite a imagem de que é uma vítima, quer se confundir com um devedor eventual de tributos.  Ele usa essa máxima: ‘Devo, não nego e não pago’. Quando o fisco consegue finalmente chegar nele, já não existe mais a empresa, já fechou, é algo que vai simplesmente se perder. São bilhões de reais no setores de bebidas, de tabaco e de combustíveis. A nossa proposta é o PLS 284/2017 que está tramitando no Senado. É o outro lado da moeda: para o devedor contumaz, nós queremos que o fisco tenha mecanismos efetivos de cobrança e que possa utilizar esses mecanismos para evitar que o passivo cresça de forma absolutamente insustentável.”

Controle físico de bebidas

“O controle físico de bebidas foi suspenso pela Receita Federal. Houve uma grossa corrupção na operação e o governo decidiu jogar a criança junto com a água do banho. Em vez de manter, aperfeiçoar e acabar com a corrupção, preferiram encerrar o sistema, e isso já tem efeitos perversos para a concorrência no setor de bebidas.”

“Precisamos simplificar nosso sistema tributário”

A reforma tributária ideal deve garantir alguns pressupostos: ser sustentável do ponto de vista econômico; reavaliar a distribuição dos tributos entre consumo, renda e patrimônio; reduzir a complexidade e o nível de litigância do sistema atual; respeitar o pacto federativo; rever os benefícios fiscais; reformar o processo de cobrança de impostos; e combater o devedor contumaz de tributos. Esses foram os temas tratados pelo procurador-geral adjunto da Fazenda Nacional, Phelippe Toledo Pires de Oliveira, no seminário Tributação no Brasil, realizado em parceria pelo ETCO e o jornal Valor Econômico. Na sequência, uma seleção dos trechos da palestra.

Nível ideal de tributação

“A tributação adequada não pode ser muito baixa para não comprometer a sustentabilidade do Estado na prestação de serviços, nem tão elevada que asfixie a economia, mate a galinha dos ovos de ouro.”

Fontes de arrecadação

“Como riqueza tributável, tradicionalmente temos o patrimônio, a renda e o consumo. Do ponto de vista brasileiro, na tributação sobre a renda, temos o IRPJ, o IRPF e a Contribuição Social Sobre o Lucro; sobre o patrimônio, IPTU, IPVA, ITBI e ITCMD; sobre o consumo, IPI, ICMS, PIS e Cofins. Hoje a tributação no Brasil é baseada no consumo (48% da arrecadação) e na folha de salários (26% da folha de pagamento e pouco menos de 20% de imposto renda). A tributação sobre o patrimônio no Brasil é menor que 5%.”

Por que é tão complexo

“A complexidade é inerente ao nosso sistema tributário. É complexo porque são diferentes espécies tributárias – impostos, taxas, contribuições de melhoria, empréstimos compulsórios – e dentro de cada uma dessas espécies existem ainda os tributos em si: Imposto de Renda, Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico, contribuição sobre a folha de salários. Temos inúmeros tributos. E inúmeros tributos cobrados e instituídos por diversos entes. Então a complexidade é inerente ao sistema.”

É preciso simplificar

“Existe uma infinidade de regimes de tributação, regimes de recolhimento, sistema monofásico, substituição para a frente, substituição para trás, imposto de renda retido na fonte…  Então a nossa legislação é um desafio cotidiano. E a legislação complexa, aliada a outros fatores econômicos, dá ensejo a uma enorme litigância.”

Alto nível de litigância

“Temos cerca de 6 milhões de execuções fiscais só no âmbito da União. Hoje, só no CARF, há em torno de 150 mil processos em trâmite e aproximadamente 12 mil a 14 mil julgamentos por ano. Só para pôr fim ao passivo tributário hoje no CARF, considerando que mais nenhum processo ingressaria, demoraria dez anos.”

“As discussões judiciais demoram às vezes vinte anos. A gente precisa tentar reduzir esse contencioso. É preciso uma reformulação do sistema de cobrança. Execução fiscal fica lá às vezes por anos, justamente criando incentivo para o mau pagador.”

Isenção dos dividendos

“A isenção dos dividendos trouxe um benefício muito grande, que foi acabar com a discussão sobre a distribuição disfarçada de lucros. Mas também gerou o fenômeno da ´pejotização´ para pagar menos tributos.”

Reavaliar benefícios fiscais

“A questão dos benefícios fiscais existe no mundo inteiro, mas será que os benefícios fiscais aqui no Brasil estão cumprindo sua finalidade? Em que medida a redução desses benefícios não permitiria uma redução consequente da alíquota do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica? Assim como estamos vendo uma discussão sobre o fim de privilégios do servidor público e o fim de privilégios dos deputados em relação ao benefício previdenciário, é preciso repensar em relação ao tributário, em relação ao retorno desse benefício para a sociedade.”

Combate ao devedor contumaz

“Na maioria das vezes, são empresas que não têm nada no nome delas. Então o problema é do timing em relação ao momento da fiscalização e o momento da cobrança, que o devedor contumaz vai discutir administrativa e judicialmente, postergando o pagamento para depois de dez anos, quando não existirá mais patrimônio. Com esse projeto de combate ao devedor contumaz [PLS 284/2017, em tramitação no Senado], em algumas situações muito específicas é possível cancelamento inclusive do registro do CNPJ, para que ela, já de imediato, não possa continuar a funcionar.”

“É bom verificar o que dizem os dados”

Em sua palestra no seminário Tributação no Brasil, o economista Marcos Lisboa fez críticas ao sistema tributário atual e a algumas propostas que estão sendo sugeridas para a reforma tributária. Vale lembrar que ele acumula trajetórias relevantes no meio acadêmico (Ph.D. em economia pela Universidade da Pensilvânia, foi professor da FGV e professor-assistente da Universidade de Stanford), no governo (foi secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda de 2003 a 2005) e na iniciativa privada (atual presidente do Insper, foi vice-presidente do Itaú e presidente do Instituto de Resseguros do Brasil).

Lisboa rejeita, por exemplo, a prática de estimular empresas, setores ou regiões do País por meio de incentivos fiscais, recomendando a via do gasto público. Condena variar o nível de tributação conforme o tipo de produto para não distorcer os preços relativos. Reprova a volta do tributo sobre movimentações financeiras. E afirma que o elevado nível de conflitos entre o fisco e as empresas está afastando investimentos. O economista falou também sobre tributação da distribuição de lucros, redução dos impostos sobre empresas e adoção do IVA.

A seguir, trechos da palestra:

Gasto em vez de incentivo

“Tudo o que faz via incentivo tributário você pode fazer via gasto público. Não tem por que incentivar um setor, uma produção, uma fábrica por meio de incentivo fiscal. Ele não tem transparência, não passa pelas Assembleias ou pelo Congresso e cria distorções entre os setores. Você quer dar um benefício para um setor, para uma empresa, você aposta no projeto? Ótimo. A tributação tem que ser a mesma para todos os setores, então arrecade os recursos e, via Assembleia ou Congresso, faça uma dotação para apoiar o projeto A, B ou C. E que tenha transparência, tenha controle da sociedade.”

Medir da maneira certa

“Há uma vasta evidência internacional na literatura aplicada com dados que mostra que política pública via gasto é muito mais eficaz do que via tributação. Agora, não dá para fazer a conta como algumas áreas fazem: ´eu recebi tanto de subsídio público e gerei tanto emprego´. A contabilidade para avaliação da política pública tem que levar em conta o custo de oportunidade da política. Ao resolver apoiar a Zona Franca de Manaus, nós estamos deixando de gastar R$ 28 bilhões em outra área. Não adianta falar: ´a Zona Franca gerou X empregos´. Eu poderia ter dado muito mais empregos de outra forma.”

Não distorcer preços relativos

“Tributação não deve distorcer preços relativos. Toda vez que você distorce preço relativo em relação ao custo efetivo de produção você torna o país mais pobre. Se, por exemplo, volta a CPMF, o imposto sobre transações financeiras – e elevado, como está se propondo –, é melhor, em vez de comprar de fornecedores em alguns casos, produzir internamente as peças, porque eu não pago o imposto, mesmo que seja menos eficiente economicamente. Isto é, distorções tributárias beneficiam o ineficiente.”

Má alocação de recursos e pobreza

“A tributação não deveria distorcer os preços relativos. Isso reduz a produtividade da economia, isso leva a ineficiência alocativa. Quando a gente analisa dados de censo de empresas entre países ricos e pobres, entre 30% e 60% da diferença de produtividade vêm da má alocação de recursos. É capital e trabalho empregados em empresas pouco eficientes. Esse é um dos principais fatores pelos quais os países pobres são pobres.”

Os prejuízos da volta da CPMF

“Acabou de sair um artigo este ano no Journal of International Money and Finance, do pesquisador Felipe Restrepo, sobre países da América Latina que adotaram impostos como a CPMF e os impactos que ela causou: aumento da demanda por moeda – claro, quanto menos se fizer transações financeiras, melhor, você paga menos imposto –, redução da oferta de crédito, menor crescimento da indústria. Tanto é que os países foram abandonando a CPMF. A Austrália, que é o único país desenvolvido que eu conheço que chegou a utilizá-la, abandonou-a há bastante tempo. Só sobrou um país que tem uma alíquota alta de CPMF, só um: a Venezuela.”

Contencioso tributário sessenta vezes maior

“O nosso contencioso, segundo um estudo comparando o contencioso tributário de dezessete países, feito em 2014, só na Receita Federal e no CARF, sem levar em conta o ICMS, é de 12% do PIB. O índice é sessenta vezes o valor mediano dos dezessete países. E isso está tendo consequência sobre o investimento, as decisões privadas.”

“Nosso contencioso tributário está disfuncional. A governança do regime tributário não está boa. A Receita faz a norma, interpreta, autua, os auditores têm voto de qualidade no CARF. Alguma coisa não está funcionando bem dado o tamanho do contencioso, dados os conflitos entre Receita e contribuintes, dado o atraso do País.”

Tributação no destino

“A boa prática tributária e a boa teoria tributária para melhor funcionamento da economia é tributar no destino onde a mercadoria é finalmente vendida. O Brasil tem imposto sobre a origem e sabemos as consequências – a guerra fiscal é uma delas. Mas é pior do que isso, porque tem consequências sobre a alocação dos bens. Você põe fábrica onde não deveria. Aquele capital acaba indo para uma região em que ele é menos produtivo.”

Tributar a pessoa física – e menos a jurídica

“No mundo, o imposto de renda corporativo está sendo reduzido. Está indo para 19%, 20%. Você tributa muito menos a empresa e tributa na distribuição de resultados. Qual é o problema de o Brasil não estar de acordo com o mundo? As nossas empresas não conseguem se internacionalizar.”

“Se eu quero fazer justiça tributária, tenho que tributar a renda da pessoa física. Se confundir a pessoa física com o tamanho da empresa, eu cometo imensas injustiças na sociedade.”

Prós e contras do IVA

“No IVA, que é o imposto indireto mais comum no mundo, você tributa a renda gerada. No fundo, é um imposto sobre salários, juros, aluguéis, sobre a renda gerada, sobre o que foi criado de riqueza, que é o que a boa tributação manda. Você tributa a criação de riqueza, você não tributa o que não gerou riqueza. Mas a dificuldade, a gente sabe, é induzir a sonegação.”

“Sou partidário das reformas não tão drásticas”

O professor de Direito Tributário da Universidade de São Paulo (USP) e da FGV Direito SP Roberto Quiroga Mosquera questiona alguns dos pressupostos que embasam as propostas de reforma tributária. Segundo ele, não é verdade, por exemplo, que o Brasil tributa pouco a renda. Incluindo na conta, além do Imposto de Renda, as contribuições para o INSS, ambos incidindo sobre salários, ele calcula que hoje 60% a 65% da arrecadação federal recai sobre a remuneração dos brasileiros. Ele também discute a afirmação de que o sistema tributário é muito complexo, lembrando que a imensa maioria dos cidadãos e das empresas integra regimes mais fáceis de operar, como o Simples, o lucro presumido e a versão simplificada do Imposto de Renda da Pessoa Física.

Mas Quiroga enxerga grandes problemas no sistema atual – e sua exposição, no Seminário Tributação no Brasil, promovido em parceria do ETCO e do jornal Valor Econômico, buscou apontar os holofotes na direção deles. Um dos mais graves, em sua opinião, é a situação do contencioso tributário brasileiro, um mal que afeta sobretudo as grandes empresas. Em sua avaliação, se o problema não for resolvido nos próximos dois anos, se esgotarão as capacidades de garantias que as empresas são obrigadas a dar enquanto os processos são discutidos na Justiça, podendo causar ainda mais prejuízos macroeconômicos ao Brasil.

Quiroga falou também sobre as propostas de reforma em discussão hoje no País, prevendo dificuldades na aprovação de mudanças muito profundas por conta dos embates naturais ao regime democrático. A seguir, uma seleção de trechos da palestra:

O mito da baixa tributação da renda

“Hoje, de Imposto de Renda das pessoas físicas e jurídicas, e se nós pegarmos também o INSS, que é um tributo que incide sobre remuneração, sobre salário, a soma representa algo em torno de 60%, 65% de toda a arrecadação federal.”

“Além disso, temos mais uns R$ 250 bilhões, R$ 300 bilhões do PIS/Cofins, que incide sobre receita. Então, se pegarmos toda a arrecadação federal, 80% vão incidir sobre renda e faturamento. Portanto, uma primeira afirmação de que no Brasil nós não tributamos a renda é mentirosa.”

“Não adianta simplesmente falar assim: agora vou tributar mais a renda e deixar de tributar o consumo. Não vou conseguir arrecadar o suficiente para o gasto público que eu tenho.”

Problema urgente: o contencioso

“Hoje, o tamanho do contencioso tributário brasileiro equivale à metade de um PIB, perto de R$ 3,3 trilhões. Diferentemente do contencioso antigo, de má qualidade, hoje nós temos um contencioso muito grande de boa qualidade. São teses e temas de grande discussão teórica, que acabam discutidos na área administrativa e na área judicial.”

“Isso representa basicamente um grupo de 15 mil empresas, ou algo em torno de 2,5% de todas as pessoas jurídicas brasileiras, que pagam sobre o lucro real e são responsáveis por 70% de toda a arrecadação, seja federal, seja estadual, seja municipal.”

Poder demais com o fisco

“Eu sou da época do direito tributário em que nós tínhamos os pareceres normativos, que de uma certa forma dirimiam algumas interpretações e algumas dúvidas. Mas hoje estamos na época do CARF, ou seja, feita a autuação, segue para o tribunal administrativo julgar o tema, uma tese que foi desenvolvida dentro da fiscalização, com multas qualificadas de 150%, com intimação sob o ponto de vista tributário e criminal e também com constrangimento de bens.”

Dez anos de discussão na Justiça

“Não é fácil discutir um tema tributário dentro de uma Justiça Federal. Os juízes exigem garantias, cautelas, isso é custoso para uma companhia.”

“Eu tenho um panorama de contencioso gravíssimo, que vai acabar gerando uma discussão no Judiciário também gravíssima, num prazo de dez anos, e uma descapitalização das empresas para discutirem esse tema.”

“Como vamos conseguir amenizar ou entrar num consenso sobre esse contencioso para que justamente ele não possa gerar um problema de Capex (Capital Expenditure)?”

Viabilidade de uma reforma profunda

“Sou bastante partidário de reformas não tão drásticas como aquelas que se pretende fazer.”

“Não é verdade que essas importações de modelos tributários praticados no exterior vão nos dar realmente a facilidade, aquilo que a gente imagina em termos de simplicidade ou mesmo de operabilidade para o nosso sistema tributário. Deve-se tomar muito cuidado com essa junção de tributos e principalmente com a questão federativa.”

“Quando se fizerem as contas, eu duvido que os governadores darão uma chancela numa divisão onde um comitê-gestor vai arrecadar o seu recurso, vai gerir os recursos, discutir em juízo. Vai ser muito difícil, na minha visão, o acolhimento de um projeto de reforma em que haja a junção das três esferas.”

Dificuldades naturais da democracia

“O grande momento em que tivemos uma mudança constitucional de porte relevante foi em 1965, com a Emenda Constitucional nº 18. Vamos lembrar que era o período da ditadura.”

“Nós estamos num regime democrático, onde os lobbies, todos os fluxos e contrafluxos políticos de interesses vão ter os seus dissensos.”

Para frear contrabando de cigarro

“Como fazer para que não haja contrabando de cigarro? Eventualmente as empresas que produzem cigarros premium podem passar a produzir cigarros de outra qualidade para competir com o sonegador. Isso aconteceu na instituição do regime de lucro presumido no Brasil. Quando o Everardo Maciel fez a legislação do lucro presumido, em 1995, dizia o seguinte: Qual é a forma mais simples de sonegar? É a chamada ´compra de nota´. Quanto custa uma nota? 10%. Vamos fazer uma tributação perto dos 10% para concorrer com o sonegador. Este é o Brasil. A gente tem que criar soluções para o Brasil, uma vez que temos aqui circunstâncias específicas.”

Fazer remendo não vai adiantar

O deputado federal Efraim Filho (DEM-PB) está confiante no avanço da reforma tributária no Congresso Nacional. Ele baseia o seu otimismo no protagonismo que a Câmara dos Deputados assumiu em relação à reforma da Previdência, que espera ver se repetir na pauta tributária, e no amadurecimento do tema junto à sociedade.

Efraim tratou do assunto na palestra que encerrou o seminário Tributação no Brasil, promovido em parceria do ETCO com o jornal Valor Econômico. Na avaliação dele, os problemas do sistema tributário brasileiro já estão bem diagnosticados e é preciso “agora partir para a terapêutica”.

O deputado disse acreditar que a espinha dorsal da reforma será a PEC 45/2019, elaborada pelo Centro de Cidadania Fiscal (CCIF), sob a coordenação do economista Bernard Appy e apresentada pelo deputado Baleia Rossi (PMDB-SP). Ele estima que o relatório da Comissão Especial da Reforma Tributária, a qual integra, deve ser apresentado na Câmara até o final de outubro.

Efraim reconhece que o tema é difícil, envolve muitos interesses e suscita questões complexas do ponto de vista econômico e legal. Mas defende uma mudança profunda, em vez de alterações mais pontuais e infraconstitucionais. “Fazer remendo não vai adiantar, porque remendo em tecido podre rasga”, comparou.

O deputado também criticou a visão de se privilegiar os interesses de arrecadação do Estado, em discussões sobre normas tributárias e fiscalização, desmerecendo a iniciativa privada. “O setor produtivo hoje é visto com presunção de culpa”, disse. “Precisa ser valorizado.” Efraim, que preside a Frente Parlamentar Mista de Combate ao Contrabando e à Falsificação, falou ainda sobre a importância de o País enfrentar o mercado ilegal que reduz a receita de impostos, provoca concorrência desleal e põe em risco a saúde da população.

Confira alguns trechos da palestra:

Protagonismo do Congresso

“O protagonismo que o Congresso assumiu na reforma da Previdência também se refletirá na discussão da reforma tributária. O presidente Rodrigo Maia, hoje grande fiel da estabilidade deste País – dentro do Congresso, na relação entre os poderes, no diálogo com os investidores externos –, tem chamado para o Congresso e para si a responsabilidade de avançar na reforma tributária.”

Qual proposta de reforma?

“A partir do momento em que o presidente Rodrigo Maia chama para si a responsabilidade e pede para que seus principais líderes subscrevam a proposta do Bernardo Appy, trazida pelo deputado Baleia Rossi, que lidera o PMDB, ela passa a ser a espinha dorsal desse debate. Isso é feeling, não é informação.”

Pensar fora da caixinha

“Para mim, vemos ainda muitas coisas sendo pensadas, para usar a expressão bem moderna, ´dentro da caixinha´. É preciso olhar de fora, é preciso tentar conceber algo novo. Fazer remendo não vai adiantar, porque remendo em tecido podre rasga. Remendo em tecido podre vai gerar um novo furo. É preciso ter a concepção de tentar viabilizar uma proposta que seja nova.”

Valorizar o setor produtivo

“É preciso priorizar quem produz no Brasil. Quem produz no Brasil não pode mais ser o vilão da história. Precisa ser visto como herói. Herói da resistência. O setor produtivo hoje é visto com presunção de culpa.”

“Há tempos que só se pensa no Brasil a regra para facilitar a vida do Estado. Está errado. As regras hoje são para facilitar a arrecadação. Não são para facilitar a vida do contribuinte, nem para que haja simplificação, nem para que ele tenha condições de manter o seu negócio sem precisar sonegar.”

Combate ao contrabando

“O setor de cigarros, por exemplo, como admitir que o mercado ilegal ocupe praticamente 60% do mercado? Deixa-se de arrecadar imposto, deixa-se de gerar emprego, é um jogo de perde-perde.”

“O contrabando, a falsificação, a pirataria, o mercado ilegal, tudo é extremamente nocivo para a sociedade, e o pior é que a nossa sociedade, que é tolerante com pequenos desvios, sente até pena do contrabandista, porque a primeira imagem que vem é aquela do vendedor de DVD, CD.”

Relação com o crime organizado

“Quando você quebra a casca superficial e vai ao âmago do crime de contrabando, está lá quem financia o crime organizado, o narcotráfico, gera evasão de divisas, perda de receita, deteriora o mercado de trabalho formal, gera riscos à saúde e à integridade do consumidor.”